审计法修改四大悬疑

　　撰文/紫月

　　10月22日，审计署审计长李金华向十届全国人大常委会第十八次会议作关于审计法修正案草案的说明，这也意味着10年未动的审计铁律将产生新的变化。

　　与2003年那场横扫全国的审计

　　风暴相比，《审计法》的修改稍显沉默。自10年前开始施行，审计法至今未曾改过，此次修改无疑是“审计风暴”深入推进的要求。

　　审计体制难破

　　近年来，虽然审计风暴来势汹涌、势头强劲，但每次风暴过后，问题似乎依旧。于是，人们不禁要问：审计风暴还能刮多久？风暴之后怎么办？对公共财政，如何才能建立起监督的常效机制？矛头均对准审计体制本身。

　　有专家呼吁，要想从根本上制约权力、杜绝腐败，还得改革现行的审计体制，变行政型为立法型，变分级管理为垂直管理。所谓现行体制，即现行《宪法》规定的两个要点：一是审计机关隶属于行政系统，二是审计机关分级设立，地方审计机关受双重领导：既对当地政府负责，又对上级审计机关负责。

　　而此次审计法修改几乎没有涉及审计体制问题，仅在第三条对审计机关执法的主体资格进行了明确，增加“审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，做出审计决定”。

　　为什么本次审计法的修订不能在审计体制上有所突破？全国人大常委会经济研究室副主任李诚解释：“《宪法》对于审计体制有明确规定，审计署是国务院29个组成部门之一。如果审计体制改了，就与宪法相抵触了。”中国政法大学研究生院副院长、经济法专家李曙光教授也肯定了这一点，“这是由我们国家议行合一的体制决定的。此外，审计体制的改革牵涉到很多利益部门，要想有所突破很难。”

　　上市公司困局

　　此次修改草案明确规定：接受审计监督的被审计单位为“国有和国有资产占控股地位的企业”、“国有和国有资产占控股地位的金融机构”、“有国有资产的事业组织”、“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”。

　　由此产生两个问题，对于中国国有控股的上市公司来说，股东大会是最高权力机构，如果没有经过股东大会的批准，审计部门直接介入，是否符合上市公司的规定及相关法律？如果符合规定，一旦审计署披露不利于上市公司的信息，影响股票价格，如何协调好二者之间的矛盾？因为在现实中，审计署已经因此而遭遇过尴尬局面。

　　2003年12月，中国人寿保险股份有限公司同时在纽约和香港挂牌上市。一个多月后，国家审计署发布公告，称原中国人寿在2003年的例行审计中被发现违规和涉案资金共计54亿元人民币。消息传出，中国人寿在纽约和香港的股价应声而落。

　　提及此事，当时的中国人寿总经理王宪章十分郁闷，他认为是国内审计与国际审计的差别造成了中国人寿在海外的被动局面。而事后，国家审计署新闻发言人不得不主动表示，作为国家审计机关，依法独立行使审计监督权，其审计依据、标准与境外对上市公司的审计依据、标准在某些方面差别确实大。

　　对此，李曙光指出：“在对上市公司、金融机构的监管方面，审计署不如证监会专业。证监会有责任、有权力对上市公司进行监管。并且，在一个法制健全的社会，政府权力不应过多地介入市场。”

　　行业协会权微

　　在2005年9月国家审计署公布的《2005年第4号审计结果公告》中，再次暴露了会计行业的审计质量和信誉问题。其检查结果令人担忧，16家事务所中有14家出问题。初步估算，造成的财务会计信息虚假近人民币10亿元。

　　而在今年闹得沸沸扬扬的科龙危机中，德勤华永

会计师事务所因其2003年替科龙出具的审计结果也遭遇了多方面的质疑。更早些时候，在银广厦造假案中，深圳中天勤会计师事务所的三名注册会计师在案发后被移交司法机关，原因是为其出具严重失实的审计报告。一系列大案要案的发生，令会计行业的诚信基础有所动摇。

　　所以，此次审计法修正案草案明确了审计机关对社会审计机构的检查权，将审计法第三十条关于对社会审计机构的指导、监督和管理的规定修改为：“依照国务院规定，审计机关有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。”

　　然而，客户是会计师事务所的收入来源，复旦大学会计学专家李若山就曾经感叹，会计行业注定是一个非常“无奈”的行业，“只要有商业活动，假账丑闻永远无法消除，假账的高峰期将会周期性地出现”。那么，审计机关的检查能解决会计行业存在的问题吗？

　　

财政部财科所贾康指出：“这一条明确了审计机关的权力，有助于规范社会审计。同时，与财政部对会计行业的管理并不冲突，不排斥对会计师事务所的多重审计。”

　　李曙光教授表示，会计师事务所属于第三部门，其业务属于市场行为，与政府无关，因此仅靠政府的监督并不能解决所有的问题。“如果我们能够建立完善的社会服务中介体系，发挥中介行业协会的管理作用，能比政府监管做得更好。因此，对于会计行业，应该加强注册会计师协会的监督作用。”

　　监督的无奈

　　此次修正案草案还赋予审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和以个人名义在金融机构的存款的权力。在审计法第三十三条中增加两款：“审计机关经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。”“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上审计机关负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。”

　　有人指出，此条款在实际操作中可能会有难度，因为如果以个人名义公款私存，只要将资金转移到被审计单位负责人的亲属或朋友名下，审计机关还是无法检查。而刘俊海指出，增加这两款内容，其目的主要是为了调动审计机关的积极性，为审计署检查公款私存的行为清除法律障碍。

　　李曙光也表示，审计机关的检查属于事后监督，要想从根本上真正解决这个问题，还有赖于建立规范的财政管理制度和预算管理制度。“目前审计发现的问题，反映出现行的预算管理体制十分混乱，预算编制不全面、预算执行很难。只有把公共财政预算理顺，强化人大及其常委会在预算编制、监督中的权威作用，把财政真正纳入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解决问题。”