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来源： 宁波市审计局
“土地是财富之母，劳动是财富之父”。作为一个发展中的人口大国，土地问题将始终是我国现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。去年底，我国实行了省以下土地垂直管理体制，从一个侧面反映了作为发展中的人口大国和土地资源紧缺国家，在土地资源利用和管理上正面临着一系列深层次的矛盾和冲突。土地市场管理兼有资源管理与资产管
理的重任，不仅管理着最大的国有资产，还肩负着宏观调控的重担。因此土地政策的制定和执行，不仅要有长远的战略目标，更要有为子孙后代的生存着想的执政理念。
“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”。树立和落实科学发展观，具体到土地政策的制订和执行上，必须统筹兼顾，干在实处，走在前列。但是，各地在土地政策执行和国土资金管理等方面，又做得如何呢？从近年审计调查结果来看，个别地方在土地市场建设及国有土地出让、国土资金管理等方面还存在一些问题和不足，需要改进和完善。
一、当前土地市场存在的主要问题
（一）实行“预征地”。根据国家有关规定，省以下各级地方政府需征用集体土地必须报省级人民政府或国务院批准。但个别地方为了加快土地供应，满足用地需求，存在少批多征和未批先征的问题。
（二）未经批准,自行占地搞建设。根据规定，单位和个人进行建设，需要占用土地的，必须依法提出申请。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。但一些地方在未办妥供地审批手续的情况下，同意（或默认）开发商占地搞建设，存在边报边用和未批先用的问题。
（三）经营性土地出让存在“两高两低”和“量体裁衣”现象
1．“两高”即挂牌出让宗地数占整个公开出让宗地数比例高，挂牌出让土地面积占整个公开出让土地面积的比例高。挂牌出让除了与招标、拍卖出让方式一样具有公开、公平、公正的特点外，还有其独特的可操作性和灵活性，使得挂牌出让这种方式在各地被广泛使用。但是，由于挂牌出让在制度设计上还不完善、在操作程序上还不严密，使得它的弊端在个别地方无节制地蔓延开来，成为腐败的温床。从审计调查结果不看，个别地方挂牌出让的宗数、面积分别占公开出让总数的五分之四。
2．“两低”即挂牌出让经营性土地平均地价低，成交价与底价增幅低。根据有关规定，以挂牌方式出让经营性用地，即使在挂牌期限内只有一个竞买人，只要报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌就可成交。虽然这种出让方式增加了政府的可控性，但明显削弱了市场的竞争性。
3．“量体裁衣”。有的地方为了既达到定向出让的目的，又不违反公开出让的规定，在设置宗地用途、规划要求、竞买资格等出让条件时，为开发商“量体裁衣”。由于是量体裁衣，就使得其他人因“衣”不适，知难而退，或因不能满足相关要求而无法取得竞买资格。
（四）低价出让国有土地
由于受“捡到篮子都是菜”的习惯思维影响，个别地方为了完成招商引资任务，往往尽量满足开发商的用地需求,并出台“土地单价低于周边地区”的优惠政策，致使个别地方协议出让土地单价低于基准地价。
（五）土地储备中心自身借款和对外担保金额较大，存在一定的金融风险。
建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，类似于西方的“土地银行”制度。但是，由于土地前期开发投入大，周转慢，加上城市基础建设资金紧张，致使部分土地储备中心自身借款和对外担保金额较大，仅凭自身的能力偿还到期借款、承担对外担保连带责任有一定困难，存在较大的金融风险。
二、原因分析
存在上述问题的原因主要有以下几个方面：
（一）执法不严，违法不究。自1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以来，由于体制的原因，土地执法难的问题仍没有从根本上得到解决，国土资源部门在土地监察中不同程度存在着执法不严的问题，以罚代法、补办手续的现象也比较普遍。另一方面，个别开发商的违法占地行为得到了地方政府和职能部门的默许、宽容甚至支持。有的以发展经济为名，招商引资为由，直接干预土地的审批、供应和土地执法，在土地政策上随意变通，鼓励投资商“先上车后买票”。加上外部监督管理不到位，检查验收走过场，造成违法用地现象屡禁不止，土地出让金征收管理不规范的问题屡查屡犯。
（二）地方官员的“政绩”考核体系不够全面。长期以来实行以GDP与财政收入增长作为衡量地方政府官员主要政绩的做法，在一定程度上促使地方政府职能“越位”，行为“错位”。一些地方政府由于不断增长的财政压力和不断高涨的政绩冲动，需要以地生财，把土地看作改变城市形象的“钱袋子”，招商引资的“米袋子”。低价征地，高价出让，拿土地来招商，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入的捷径。因此，不全面的政绩评价体系是土地市场不规范的内在动力。
（三）用地需求增长与土地紧缩的矛盾更加突出。我国经济目前正处在高速发展时期，工业和房地产投资与需求都将会有新的增长，对土地的需求也将持续增加。同时，中央政府为保证土地资源的可持续利用而采取的有效控制建设用地规模等一系列土地政策将被贯彻始终。各地用地需求的增长与中央政府土地供应紧缩政策之间的矛盾，在土地市场建设中以不同的形式表现出来，地方政府在执行中央有关土地政策的力度上难免会打折扣。有的地方政府为了追求较高的经济增长率，在上级下达的用地指标不能满足地方经济发展需要时，在土地监管中实行外紧内松，上紧下松。对违法占地、用地者姑息迁就，认为“生米已煮成熟饭”，为了减少损失，只好补办手续，将非法占地合法化，造成乡镇政府纷纷效仿，形成法不责众之势，致使各地未批先征、“先上车后补票”的现象难以得到遏制。
（四）土地储备在操作中无法可依。首先，至今还没有一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备这一问题，各地的规定也没有将其上升为地方法规的层次，以致在实践中留下了很多隐患。其次，土地收购储备机构的性质不是严格意义上的市场主体。当前土地收购储备机构基本上是由政府出面组建的一个特殊机构，并明确规定“不以营利为目的”，根据政府的委托或授权行使某些特定的职能。其实质是一个地方政府经营城市的代理机构。第三，土地储备机构作为民事主体其民事行为能力有限。各地成立的土地储备机构在名义上都是独立法人，但能够独立支配的财产是有限的。如果以其储备的土地使用权抵押贷款，就等于储备中心有权处置土地使用权，这从当前的有关规定来看是没有法律依据的。因此储备中心大量的银行贷款如遇到经济形势或国家有关政策有大的变化，土地市场不活跃时，将带来较大的金融风险。
三、审计建议
（一）强化管理，严格执法。各级政府首先应统一思想，坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度。综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，实行标本兼治，有效解决土地管理中存在的问题。其次各地要逐步实行土地利用计划动态管理和考核制度，把用地指标与建设项目报批的质量相挂钩，对原已取得用地指标而未开工的建设项目，收回用地指标，用于具备条件的建设项目。再次，各级地方政府要加强土地监察，对违法用地行为决不姑息，依法追究行政责任。情节严重的，依照《刑法》规定追究刑事责任。
（二）建立和完善耕地保护责任考核体系和地方政府政绩考核制度。改革目前以GDP和财政收入增长为主要考核指标的政绩观，将“在发展经济的同时是否维护农民利益，合理利用土地等资源”作为重要内容列入考核指标。同时要实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，建立能反映社会、经济协调可持续发展的综合评价体系，消除地方政府干预征地、供地、土地执法的制度因素，引导干部科学、合理、集约、高效地利用土地资源，保证经济社会可持续发展，真正做到“为官一任，造福一方”。
（三）加快推进土地资源的市场化配置。首先要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立规范成熟的国土资源市场，关键在于建立一个统一、竞争、开放、有序的土地市场。除经营性用地全面实行招拍挂外，逐步把具有一定替代性、竞争性的工业用地也纳入招拍挂出让的范围，改变过去非经营性土地采用行政划拨或协议出让方式，逐步走向公开化，同时应进一步完善招拍挂出让土地的操作规范和实施细则，为从源头上预防腐败创造条件。
其次，在国家实行从紧土地政策情况下，应努力挖掘存量土地的潜力，鼓励土地的集约利用，对利用原有建设用地新办建设项目的进行奖励。同时要及时制订和实施“工业项目建设用地控制指标”，通过制定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项指标，促进工业土地集约利用，实现社会经济的可持续发展。此外，应进一步加强村级征地补偿费的监督管理，切实发挥“村账镇代理”的作用。
（四）要建立和完善土地储备的法律体系。首先要从法律体系上规定土地储备的内涵、范围等内容，只有统一明确土地储备的内涵，才能使这一制度创新得到进一步的完善和发展。其次要对土地收购、拆迁、出让等操作方法与管理制度进行规范与约束。再次要规范土地储备资金的运作与管理办法。土地储备一方面蕴涵巨大的风险，同时也涉及巨大的经济利益，因此要对土地储备资金的取得渠道、资金的运作与管理，土地储备中心贷款的数额与期限，以及土地储备增值收益的分配与管理等方面进行规范和约束。此外，还必须建立一套完善的土地储备监督制度。土地储备严格说来是一种行政行为，如果没有有效的监督制度，这种行政权力很有可能被放大、被滥用，因此必须明确土地储备的监督机构及其可采用的监督措施；明确违反土地储备法律法规有关条文的法律责任，对违法行为的处分权、处分力度、处分标准以及相应的执行机构，从制度上有效防范违法现象发生。（宁波市审计局课题组 课题组组长：王安华执笔人：姚尧岳）
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