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来源：半月谈
按照国务院的统一部署，去年上半年，浙江完成了全省各类开发区(园区)的清理整顿工作，撤销的开发区(园区)个数和规划面积分别占原来的82.3%和72.5%。一年过去了，那些骤然遭遇整顿的开发区境遇如何？是否已踏上了回归“田园牧歌”之路呢？
基层政府陷入“善后”困局
开发区(园区)清理整顿后，浙江省于当年出台土地处置意见。
应该说，这个意见实事求是地给部分在关停之列的开发区提供了出路：符合土地利用相应规划的，仍可通过审批供给土地；有些虽然不符合相应的规划，但因为拆除其建筑物、构筑物造成的损失过大，所以也给“亡羊补牢”的机会———用折抵下一年用地指标的方法，经依法处罚和补交相关款项后，补办相关用地手续。记者在浙江各地采访了解到，县级以下开发区摘牌、撤销管委会机构之后，除了有一些并入省里拟保留的开发区外，大部分都作为城镇总体规划的工业功能区块继续发展。
但是，那些没有扭转余地、必须还耕的开发区，却让基层政府陷入了困局。
不少地方的开发区在土地清理整顿前，都已办了土地征用的前期手续，有的地方为了让企业早点进场，甚至将土地征用补偿款的利息都提前付给了农民以便“好商量”。现在反过来要把土地还给农民，把已经给的钱要回来，农民意见很大，他们抱怨“政府的政策像月亮，初一十五不一样”，对政府产生了强烈的不信任感。不少基层政府因此遭遇比“征地难”更甚的“退地难”。更何况，由于不少开发区的“三通一平”、基础设施都已基本完成，原有的排灌系统都遭到破坏，即便农民把土地拿回去，短时间内也无法重新耕种。
富阳市金桥工业园区被撤销后，因为园区建设自2002年起被征用800亩地的秋丰村，至今仍有780万元征地款未领到，政府至今也未给村民办理被征地农民养老保险。村民汤锦山告诉记者：“去年富春街道办事处以每亩200元的补贴让村民种些水稻，应付省里的复耕检查。我们问土地今后如何处理，干部表示‘等上面政策松动再说’。”
据记者了解，基层政府的算盘原本是这样打的：先贷款完成开发区土地征用和基本建设，再引进企业，通过土地出让金回收资金来偿还贷款以及弥补农民的补偿金之缺。如今土地一收紧，企业无法“落地”，预期的资金来源就没有了着落。开发区彻底清理后，不少地方政府将陷入资金链断裂的境地。而最令地方政府头疼的是，金融机构已意识到风险，纷纷催收贷款。据了解，仅金华市某县级市就有数亿元开发区贷款尚未收回，涉及多家银行。
嵊州市三江工业园区负责人说：“开发区如果不办了，方方面面的压力更难缓解，只有继续招商、引进企业，才有可能进行‘资金运作’。”
“重新开发”暗流涌动
被撤开发区的复耕之路变得扑朔迷离。究其原因，实际的困难是一方面，但是，采访中记者也感受到，基层政府对开发区的留恋是更深层的原因。
富阳市鹿山街道党工委书记申屠裕仁说：“没了开发区，县市和乡镇就没了抓经济的载体。”很多地方干部也表示，开发区关停了不少，但上级政府对基层干部的考核并没有减少。没有开发区，基层政府拿什么来完成工业增长指标？所以，尽力保留住开发区的形态、“等待时机重新开发”就成为许多基层干部内心的真实想法。
这种普遍的心理，使得不少人对开发区整顿的结果表示担心。去年以来，新的开发区不能上马，不少地方为引进新项目，只好在原有的空间内做文章。为此，在一些地方出现了“零地招商”、“零地技改”、“向空中要厂房”等举措，这确实在一定程度上提高了土地的利用率，但萧山区国土局局长陈兴康认为，这些做法短期内效果明显，但长久运作很难，“潜力”挖尽之后，过去的一些低、小、散的开发区难免会“借尸还魂”。
浙江省国土厅有关处室负责人认为，只要发展开发区的冲动存在，一些现有政策的执行就很难有保障。比如，按照省政府的规定，只要符合土地利用整体规划和城镇体系规划，开发区的原有工业规划可继续进行。但土地利用总体规划编制的主导权在于地方自己，这就为地方在土地利用上打开了方便之门。
萧山区国土局党委书记孙金土说：“现在土地投资密度等指标要求提高了，但土地集约使用、优化配置的标准其实仍掌握在基层政府的手中。”富阳市一位不愿意透露姓名的乡镇干部说，报批项目时，投资强度等指标仍是“停留在纸上的文字游戏”，“真正在操作中很难管牢”。他告诉记者：“开发区清理整顿后，地价依据企业的发展方向、科技含量来确定，市里也制订了参考价，紧靠国道的土地为每亩24万元，但我们在实际操作中给企业的价格是每亩10万元，否则企业不愿意来。”
开发区是浪费土地的罪魁祸首？
从去年以来，伴随着清理整顿，开发区在许多人眼里成了浪费土地的罪魁祸首。
事实上，开发区本身并没有错。作为一种工业布局模式，开发区恰恰是节约利用土地、承接国际产业转移和提升区域竞争力的有效载体。开发区遭遇整顿并难以“善后”，其根本原因在于地方政府在开发区最核心资源──土地的配置上参与太多，结果使得一些开发区不仅没有成为科学配置资源的有效手段，反而成了浪费土地的“罪人”。
土地之缺客观存在，但当各地、各级政府片面追求政绩，各自为政广辟开发区时，土地资源就无法被配置到最能出效益的刀口上。据了解，浙江一商品市场发达的县级市，去年只有1200亩的用地指标，现在有数千家企业在排队要地，70多个重点项目无法上马。但与此同时，这个市却有3000多亩工业建设用地被闲置或出租。对此，浙江大学经济学院常务副院长姚先国评价说：“政府用行政手段来配置土地资源，是‘为别人的目的花别人的钱’，既不追求成本最小化，又不追求收益最大化，两头都缺乏约束，因而形成最差的资源配置机制。”
与此同时，政府利用手中的权力介入开发区建设，与土地紧密相关的农民利益就很可能被透支用于建设，而一旦有此遭遇，农民往往投诉无门。在浙东一些县市，土地开发成本为每亩数万元，出让给企业时就高达十几万元，政府通过开发区进行一番运作，往往能以极低的成本获得极高的收益。
在姚先国看来，土地如果进不了市场，土地浪费及配置的低效率将难以避免。土地难题的根本破解之道在于放弃对土地资源的行政掌控，可尝试给农民以更高层级的土地处置权，使农民对土地是否出让、如何出让拥有说话的权利。一些基层县市区国土部门的负责人也赞同这一观点，认为可借助市场机制来改变土地管理内在机制。
他认为，目前来看，中央急需出台一个统一的土地配置、管理机制，否则各地出于自身利益考虑，仍会重蹈覆辙。下一个社会经济发展“五年计划”究竟是增长方式转换的起点，还是又一轮发展速度的比拼？这个问题的答案很大程度上将取决于土地难题能否从根本上破解。
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