来源:半月谈
按照国务院的统一部署,去年上半年,浙江完成了全省各类开发区(园区)的清理整顿工作,撤销的开发区(园区)个数和规划面积分别占原来的82.3%和72.5%。一年过去了,那些骤然遭遇整顿的开发区境遇如何?是否已踏上了回归“田园牧歌”之路呢?
基层政府陷入“善后”困局
开发区(园区)清理整顿后,浙江省于当年出台土地处置意见。
应该说,这个意见实事求是地给部分在关停之列的开发区提供了出路:符合土地利用相应规划的,仍可通过审批供给土地;有些虽然不符合相应的规划,但因为拆除其建筑物、构筑物造成的损失过大,所以也给“亡羊补牢”的机会———用折抵下一年用地指标的方法,经依法处罚和补交相关款项后,补办相关用地手续。记者在浙江各地采访了解到,县级以下开发区摘牌、撤销管委会机构之后,除了有一些并入省里拟保留的开发区外,大部分都作为城镇总体规划的工业功能区块继续发展。
但是,那些没有扭转余地、必须还耕的开发区,却让基层政府陷入了困局。
不少地方的开发区在土地清理整顿前,都已办了土地征用的前期手续,有的地方为了让企业早点进场,甚至将土地征用补偿款的利息都提前付给了农民以便“好商量”。现在反过来要把土地还给农民,把已经给的钱要回来,农民意见很大,他们抱怨“政府的政策像月亮,初一十五不一样”,对政府产生了强烈的不信任感。不少基层政府因此遭遇比“征地难”更甚的“退地难”。更何况,由于不少开发区的“三通一平”、基础设施都已基本完成,原有的排灌系统都遭到破坏,即便农民把土地拿回去,短时间内也无法重新耕种。
富阳市金桥工业园区被撤销后,因为园区建设自2002年起被征用800亩地的秋丰村,至今仍有780万元征地款未领到,政府至今也未给村民办理被征地农民养老保险。村民汤锦山告诉记者:“去年富春街道办事处以每亩200元的补贴让村民种些水稻,应付省里的复耕检查。我们问土地今后如何处理,干部表示‘等上面政策松动再说’。”
据记者了解,基层政府的算盘原本是这样打的:先贷款完成开发区土地征用和基本建设,再引进企业,通过土地出让金回收资金来偿还贷款以及弥补农民的补偿金之缺。如今土地一收紧,企业无法“落地”,预期的资金来源就没有了着落。开发区彻底清理后,不少地方政府将陷入资金链断裂的境地。而最令地方政府头疼的是,金融机构已意识到风险,纷纷催收贷款。据了解,仅金华市某县级市就有数亿元开发区贷款尚未收回,涉及多家银行。
嵊州市三江工业园区负责人说:“开发区如果不办了,方方面面的压力更难缓解,只有继续招商、引进企业,才有可能进行‘资金运作’。”
“重新开发”暗流涌动
被撤开发区的复耕之路变得扑朔迷离。究其原因,实际的困难是一方面,但是,采访中记者也感受到,基层政府对开发区的留恋是更深层的原因。
富阳市鹿山街道党工委书记申屠裕仁说:“没了开发区,县市和乡镇就没了抓经济的载体。”很多地方干部也表示,开发区关停了不少,但上级政府对基层干部的考核并没有减少。没有开发区,基层政府拿什么来完成工业增长指标?所以,尽力保留住开发区的形态、“等待时机重新开发”就成为许多基层干部内心的真实想法。
这种普遍的心理,使得不少人对开发区整顿的结果表示担心。去年以来,新的开发区不能上马,不少地方为引进新项目,只好在原有的空间内做文章。为此,在一些地方出现了“零地招商”、“零地技改”、“向空中要厂房”等举措,这确实在一定程度上提高了土地的利用率,但萧山区国土局局长陈兴康认为,这些做法短期内效果明显,但长久运作很难,“潜力”挖尽之后,过去的一些低、小、散的开发区难免会“借尸还魂”。
浙江省国土厅有关处室负责人认为,只要发展开发区的冲动存在,一些现有政策的执行就很难有保障。比如,按照省政府的规定,只要符合土地利用整体规划和城镇体系规划,开发区的原有工业规划可继续进行。但土地利用总体规划编制的主导权在于地方自己,这就为地方在土地利用上打开了方便之门。
萧山区国土局党委书记孙金土说:“现在土地投资密度等指标要求提高了,但土地集约使用、优化配置的标准其实仍掌握在基层政府的手中。”富阳市一位不愿意透露姓名的乡镇干部说,报批项目时,投资强度等指标仍是“停留在纸上的文字游戏”,“真正在操作中很难管牢”。他告诉记者:“开发区清理整顿后,地价依据企业的发展方向、科技含量来确定,市里也制订了参考价,紧靠国道的土地为每亩24万元,但我们在实际操作中给企业的价格是每亩10万元,否则企业不愿意来。”
开发区是浪费土地的罪魁祸首?
从去年以来,伴随着清理整顿,开发区在许多人眼里成了浪费土地的罪魁祸首。
事实上,开发区本身并没有错。作为一种工业布局模式,开发区恰恰是节约利用土地、承接国际产业转移和提升区域竞争力的有效载体。开发区遭遇整顿并难以“善后”,其根本原因在于地方政府在开发区最核心资源──土地的配置上参与太多,结果使得一些开发区不仅没有成为科学配置资源的有效手段,反而成了浪费土地的“罪人”。
土地之缺客观存在,但当各地、各级政府片面追求政绩,各自为政广辟开发区时,土地资源就无法被配置到最能出效益的刀口上。据了解,浙江一商品市场发达的县级市,去年只有1200亩的用地指标,现在有数千家企业在排队要地,70多个重点项目无法上马。但与此同时,这个市却有3000多亩工业建设用地被闲置或出租。对此,浙江大学经济学院常务副院长姚先国评价说:“政府用行政手段来配置土地资源,是‘为别人的目的花别人的钱’,既不追求成本最小化,又不追求收益最大化,两头都缺乏约束,因而形成最差的资源配置机制。”
与此同时,政府利用手中的权力介入开发区建设,与土地紧密相关的农民利益就很可能被透支用于建设,而一旦有此遭遇,农民往往投诉无门。在浙东一些县市,土地开发成本为每亩数万元,出让给企业时就高达十几万元,政府通过开发区进行一番运作,往往能以极低的成本获得极高的收益。
在姚先国看来,土地如果进不了市场,土地浪费及配置的低效率将难以避免。土地难题的根本破解之道在于放弃对土地资源的行政掌控,可尝试给农民以更高层级的土地处置权,使农民对土地是否出让、如何出让拥有说话的权利。一些基层县市区国土部门的负责人也赞同这一观点,认为可借助市场机制来改变土地管理内在机制。
他认为,目前来看,中央急需出台一个统一的土地配置、管理机制,否则各地出于自身利益考虑,仍会重蹈覆辙。下一个社会经济发展“五年计划”究竟是增长方式转换的起点,还是又一轮发展速度的比拼?这个问题的答案很大程度上将取决于土地难题能否从根本上破解。
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