|
7月23日，在“2005(中国)银行家论坛”上，银监会副主席做了重要发言，以下是发言实录：
这次论坛的主题是“宏观调控下的中国银行业：挑战与变革”。我认为，宏观调控下的中国银行业面临的挑战应当包括两个方面：一是对银行企业的挑战，二是对监管当局的挑战。宏观调控的根本目的是实现经济的平稳较快发展。经济的平稳较快发展离不开金融的支
持。平稳与较快是一对矛盾。平稳与较快的矛盾反映到银行业，就是创新发展与防范风险的矛盾。整个银行业好比一部汽车，创新发展好比油门，防范风险好比刹车。没有油门，汽车不能前进；没有刹车，汽车就要失控。中国银监会成立以来，一直在试图寻找银行业创新发展与防范风险的最佳平衡点，一直在寻找监管当局与银行企业的最佳平衡点，一直在寻找油门与刹车的最佳平衡点。经过两年多的实践，我们认为实现这个平衡的一个很重要措施就是分类监管。分类监管是中国银行业有效监管的必然选择。
----多少年以前，德国哲学家莱布尼茨曾经断言：“世界上没有两片相同的树叶”；多少年以后，仍然不乏好事者想要推翻这一论断，但都无果而终。其实，更早的时候，老子就曾提出：“道生一，一生二，二生三，三生万物”。老子所谓的“道”，指的是事物的共性；而“万物”，指的则是事物的特殊性。当代伟人毛泽东也曾说过：“各种物质运动中的矛盾，都带有特殊性。”由此可见，矛盾无处不在，无时不有；矛盾的普遍性和矛盾的特殊性也无处不在，无时不有。我们既要认识矛盾的普遍性，认识事物发展的一般规律，也要认识事物的特殊性，认识事物发展的特殊规律。对银行企业的分类监管，就是按不同银行企业的不同风险程度，对其从市场准入到生存发展再到市场退出全过程采取的不同的监管措施。这种监管措施表明了中国银行业监管当局对银行企业矛盾特殊性认识的深化。过去，由于缺乏对这种矛盾特殊性的认识，常常是病人和健康人同时住院，同时吃药，而且是一个处方一种药品。采取这种方式的结果是增加成本，良莠不分，损害公平，影响效率，一放就乱，一统就死。今后，银行监管当局将通过分类监管，对不同类别的银行分而治之，使正常人正常发展壮大，病人住院治疗，且不同病人吃不同的药，不可救药者实施火化(即市场退出)，从而在银行业真正建立起市场化的优胜劣汰机制，促进整个银行业的健康发展。
----然而，分类监管并不是一开始就提出来的，它是在我国金融业专业化分工过程中逐步探索出的一种监管方式。
我国金融业的专业化分工主要体现在两个方面，一是监管当局的不断专业化，二是金融机构的不断专业化。改革开放前，我国银行业实行“大一统”体制。改革开放后，监管当局先后进行过四次专业化分工：1983实现了中央银行与专业银行的第一次分工；1992年实现了银行业与证券业的第二次分工；1998年实现了银行业与保险业的第三次分工；2003年实现了中央银行与银行业监督的第四次分工。
与此同时，经过20多年的发展，我国金融机构种类日趋完备，金融机构分工也不断细化。截至2004年末，仅各类银行业金融机构就达3.4万家,包括3家政策性银行，4家国有商业银行，12家股份制商业银行，112家城市商业银行，681家城市信用社，32854家农村信用社，8家农村合作银行，7家农村商业银行，211家外资银行营业性金融机构，220家外资银行代表处，5家资产管理公司，59家信托投资公司，74家财务公司，12家金融租赁公司、3家汽车金融公司以及遍布城乡的邮政储蓄机构。
由于银行企业数量的快速增加和分工的不断细化，使同一类型的银行之间经营状况出现差别，特别是银行间的风险差距越来越明显，客观上就要求我们以风险程度为基础，对银行企业实行分类监管。
----回顾历史，银行业的分类监管最早是从国有独资商业银行开始的。2000年，监管部门与穆迪公司合作，制定了《商业银行考核评价暂行办法》，并从2000年度开始对国有独资商业银行的经营业绩进行综合考评。《暂行办法》主要从资产质量、盈利能力、流动性比例、资本充足等四大类十三项指标进行考核评价。这四大类十三项指标基本涵盖了商业银行经营的全貌，考核满分为100分。其中，资产质量由逾期贷款率、呆滞贷款率、呆账贷款率、信贷风险资产抵补率等4项指标加权考核；盈利能力由资产利润率、资本利润率、人均利润率、利息回收率、应付利息充足率、效率比例(即非利息收入/经营性收入)等6项指标加权考核；流动性比例指标由流动性比率考核；资本充足由核心资本充足率、资本充足率2项指标加权考核。按照《暂行办法》，考评结果既可以横比，也可以纵比。从横比看，能反映四家银行当年经营状况和四家银行当年的排名。从纵比看，各行综合得分的增减变化也能反映自身进步状况和进步程度。为使考核结果具有历史可比性和延续性，监管部门还对1998年和1999年四家银行历史数据进行了模拟考核。
2000年四家银行综合得分198.83分,比1999年提高68.77分，其中，建设银行综合得分最高，农业银行综合得分最低。
2000年以前只对境内经营状况进行了评比，因为当时境内实行的是贷款质量四级分类，境外实行的是贷款质量五级分类。2001年，为了完整考核银行法人业绩，监管部门将四家银行的境外五级分类数据与境内四级分类数据做了技术上的对接和归并。通过考核，四家银行2001年综合得分229.3分，比2000年提高30分，其中，中国银行综合得分最高，农业银行综合得分最低。
2002年，四家银行境内外合并考评结果排序与2001年没有变化，但各行进步度差异较大，其中，中国银行提高11.05分,进步最快，建设银行降低0.66分，进步度最小。
2003年，在剔除了中国银行、建设银行注资因素基础上，继续对四家银行进行了综合考评。考评结果，建设银行综合得分最高,农业银行综合得分最低。
2004年，由于中国银行和建设银行进行了股份制改革试点，财务状况明显改善，大部分历史包袱得以消化。如仍按照《暂行办法》考评，四家银行考核结果已没有可比性。因此，银监会按照“分类监管”的原则，将四家银行分为改制银行(中建两行)和未改制银行(工农两行)两类，分别进行考评。工农两行仍按照原《暂行办法》进行考评；中建两行按照《关于中国银行中国建设银行公司治理改革与监管指引》所确定的三大类七项指标进行考评。
通过考评，工商银行2004年经营业绩综合考评成绩为70.28分，农业银行经营业绩综合考评成绩为50.76分，同口径分别比上年提高3.37分和9.48分。
中国银行和建设银行2004年度三大类七项指标的考评结果为：从经营绩效看，建设银行各项指标和进步度略好于中国银行，其中，总资产净回报率建设银行为0.86%，中国银行为0.55%；股本净回报率建设银行为16.87%，中国银行为9.02% ；成本收入比建设银行为39.85%，中国银行为42.99% 。从资产质量看，建设银行贷款质量略高于中国银行，建设银行不良贷款率为3.7%，中国银行为5.08% 。从审慎经营看，中国银行的不良贷款拨备覆盖率和大额风险集中度要好于建设银行，但建设银行资本充足率高于中国银行，中国银行不良贷款拨备覆盖率为70.96%，建设银行为69.9% ；大额风险集中度中国银行为3.49%，建设银行为9.43% ；资本充足率建设银行为11.97%，中国银行为9.7% 。
尽管对国有商业银行的考评也有不同意见和看法，考评办法也在不断完善和修改，但总体看，考评较为全面客观地反映了四家银行各个时期的经营状况，是分类监管的开始，是从定性监管向定性与定量结合监管的重大转折，对推动四家银行加强内部管理，改善资产质量，提高竞争意识；对进一步推进中国银行业的分类监管，提高监管效率，都起到了积极作用。
----股份制商业银行的分类监管始于2002年《股份制商业银行风险评级体系设计》的起草，后经广泛征求意见，于2004年初正式颁布实施。该《评级体系》参照了国际通行的“骆驼”评级法，参考了新加坡、香港、英国等国家和地区的银行业监管评级办法，并结合我国股份制商业银行的具体情况，从定量和定性两个方面对银行资本充足状况、资产安全状况、管理状况、盈利状况和流动性状况等五个方面进行综合评价，根据综合分值将评级对象确定为“良好”、“一般”、“关注”、“欠佳”和“差”五个档次(具体办法可查看银监会网站)。
风险评级是银监会对股份制商业银行实行分类监管的重要举措，评级结果是银监会对股份制商业银行进行非现场监管和现场检查及其他监管措施的基本依据，并作为股份制商业银行市场准入和高级管理人员任职资格管理的重要参考，使得监管当局对股份制商业银行的监管针对性有了很大增强：一是可根据评级结果“一行一策”合理配置监管资源，对不同级别的行采取不同的监管措施，重点加强对级别低、风险大的银行的监管；二是可根据评级结果确定非现场监管重点，将评级得分低的银行和得分低的某项因素(风险点)作为非现场监管的重点；三是可根据评级结果确定现场检查的频率和范围，对于评级高、风险小的银行将适当减少现场检查频率和缩小检查范围，对评级低、风险大的银行将增加现场检查的频率、广度和深度。此外，评级结果还将作为市场准入的重要参考，对于级别低、风险大的银行，限制其新机构的设立，控制其业务的发展。
通过考评，2004年11家股份制商业银行的分类结果为：一级行1家，二级行5家，三级行2家，四级行2家，五级行1家。从这两年的评级实践来看，评级结果基本上反映了股份制商业银行的现状，为我们制定分类监管政策提供了基础。
----城市商业银行的分类监管始于2000年。城市商业银行分类监管的主要指标有不良贷款比例、资本充足率、综合收息率、流动性比例和财务状况等，同时参考了日常监管工作中掌握的经营管理能力、内部控制水平等情况。根据上述指标，监管部门将全国城市商业银行划分为六类：最好的一类行，其主要标准是不良贷款率保持在15%以下，持续盈利，收息率在70%以上，资本充足率超过8%，主要指标均达到监管部门要求；最差的六类行，其主要标准是已经资不抵债或濒临资不抵债，已经爆发过支付危机，或处于支付危机的边缘(具体分类标准亦可从银监会网站查阅)。
2002年，全国城市商业银行的总体状况发生了很大变化，各行的经营管理水平、资产质量和财务状况都有了很大改善。与此同时，城市商业银行之间的差异仍在扩大。为此，监管部门对城市商业银行分类标准又及时进行调整。调整后的标准更加严格和明确，一类行主要标准是不良贷款率保持在15%以下，持续盈利且未分配利润为正，收息率在80%以上，资本充足率超过8%，公司治理和内控制度比较完善，主要指标均达到监管部门要求；六类行主要标准是已属于高风险行，不良贷款率在40%以上，连续亏损，接近或已经严重资不抵债。
经过对城市商业银行5年的分类监管，使城市商业银行之间的差距一目了然，也改变了过去监管工作中的盲目性，大大地提高了监管效率。
----农村合作金融机构的分类监管是从2004年开始的。银监会专门下发了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系(试行)》，正式对全国3万多家农村合作金融机构进行风险综合评价。综合评价从定量和定性两个方面进行，定量指标包括资本充足率、流动性比例、不良贷款比例等十七项，定性指标包括法人治理结构、风险管理能力、内控制度健全性、内控制度有效性、监管报表资料的真实性和完整性等五个方面。按照该评价体系，将农村合作金融机构划分为七个等级，即A＋级、A级、A-级、B级、B-级、C级、C-级。
在分类的基础上，针对不同风险等级的农村合作金融机构，银监会及其派出机构采取了一系列不同的监管措施，特别是加大了对C级机构和C-级机构的监管力度。对C级机构要求其限期升级，在限期内没有升级的，向上一级管理部门提出更换其高级管理人员的建议，或做出取消其高级管理人员一定期限任职资格的决定；对C-级机构，通过合并等手段，加快兼并和重组的步伐，对个别严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务任务较少的农村信用社，按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
----信托投资公司是一种特殊的非银行金融机构，按《中华人民共和国银行业监督管理法》规定，划归中国银监会进行监管。2004年4月在合肥召开的非银行金融机构监管工作会议上，银监会明确提出对信托投资公司实施分类监管。会议结束后，银监会开始着手研究起草《信托投资公司监管评级体系(试行)》。
对信托投资公司实行分类监管，一方面，有利于形成正向激励机制，从而促使整个信托业向着规范、健康的方向发展；另一方面，有利于监管部门合理配置监管资源，提高监管效率。下一步，对信托投资公司以外的其他非银行金融机构，也将逐步按照分类监管的原则进行监管。
----总结我国银行业分类监管的实践，我们基本上遵循了以下几个原则：
一是统一标准，规范分类的原则。所谓“统一标准，规范分类”就是分类标准要尽可能统一、规范、科学、透明。我们上述监管指标的设计，就曾反复进行过论证和测试，力求使整个指标体系的设计尽可能合理，使每项指标的权重尽可能科学。
二是区别对待，差别监管的原则。分类不是目的，目的是使我们的监管更有针对性，使我们的监管更有的放矢，使有限的监管资源得到更有效的配置。在分类的基础上，实行差别监管，提高监管效率，是我们的最终目的。
三是扶优限劣，正向激励的原则。通过分类监管，使机构与机构之间的业绩能够量化，差距可以比较，看得见，摸得着，再通过市场准入等政策扶优限劣，可以在银行企业之间形成正向激励机制。
四是动态跟踪，适时调整的原则。分类监管没有现成的模式可以套用，也没有一个标准的版本可以永久适用，需要我们根据中国银行业的发展实际，不断跟踪、不断探索、不断调整。分类监管方法本身也需要与时俱进，它是一个不断发展、不断创新、不断完善的过程。当然，也不能朝令夕改，频繁变动，也要保持相对稳定。
上述四条原则既是过去几年我们分类监管实践的体会和总结，也是我们下一步分类监管的基本思路和政策取向。我们将依据这一基本思路，不断完善分类监管政策和方法，继续做好银行业的分类监管工作。
----女士们，先生们，我们正处在一个体制转型时期，我们所处的金融环境随着国际国内形势的变化正在发生急剧变化。金融作为现代经济的核心，金融监管作为金融工作的重中之重，更加大了我们的历史责任感和使命感。回到开篇所言，世界上没有相同的两片树叶，我们也深知在金融监管领域，没有现成的金融监管模式和方法可以照搬。我们将认真学习借鉴国际上一切先进监管方法和手段，只有取人之长，才能进步；同时，我们必须立足中国的实际，越是民族的，越是世界的。分类监管正是我们基于这种认识而进行的一种积极探索。借此机会，抛砖引玉，与各位金融界同仁共享。
谢谢大家。
| 
