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相对不同的地方利益、部门利益，决定了对各自所管辖的产权代表有着不同的要求与压力。在这种结构中，同一公司，国有股权不同股东结构有着重要意义，它能产生一种制衡的冲动和力量
蔡建华/文
今年5月19日，经济合作与发展组织(OECD)正式出版了《OECD国有企业治理指引》。虽然这是一份不具约束力的文件，但透过它的内容，我们有两点发现:
一是国企公司治理是可以改善的；
二是改善国企的公司治理，很大程度上是改善政府的公共治理。
从发展历程来看，股东大会、董事会、监事会的三者关系及其各自的权力范围是建立在分权制衡原理上并经过长期演变形成的。就我国国有企业的发展看，在国有股一股独大的情况下，存在着三个突出问题，即经营者损害股东利益，大股东损害小股东的利益，大股东代表损害大股东的利益。
从解决根本性问题的角度出发，核心是解决国有股一股独大问题。为此，中央提出的“建立混合所有制”便成为国企改革的一个方向。只有建立在科学的股权结构基础上的治理结构，才是有效率的，才能真正提供解决信托责任问题的基础。
但在实践操作中，有仍需国有股占大股的情况存在。如在强势产业，在关系国计民生的超大型基础产业，在有关国家安全的战略性产业等，还有在国资运行、国企改革、产业结构调整中需国有股在较长一段时期占绝对控制地位的情况存在。
在这些情况下，一方面，应加强对国企出资人产权代表，国资监管机构自身的监管，强化对他们的激励和约束，使他们能更好地代表大股东利益;另一方面，如何改善在国有股占绝对优势情况下的公司治理功能，也应成为研究关注的重要问题，而试行不同国有股东结构对公司治理则有着十分积极的作用和意义。
各国有股东诉求不尽相同
不同国有股东由于分属的国资监管机构不同而有着不同的岗位要求、监管要求和责任要求。
我国现行的国资监管体系,与各地方、各系统的产业结构要求、盈利要求、国资改革调整方向和要求紧密相关。各国资监管机构与其所属的系统、省市政府的经济领导力和调控力紧密相关，相对不同的地方利益、部门利益，决定了对各自所管辖的产权代表有着不同的要求与压力，不同的授权范围。在这种结构中，同一公司，国有股权不同股东结构是有重要意义的，它能产生一种制衡的冲动和力量。
笔者曾在多年前的一次商业性业务中，受外省市一家著名上市国企的委托，尝试其与上海某家上市国企互换国有股权。产业上，两家公司属相关度极高的上下游企业，资产规模相当，净资产相当，股价差距不大，市场影响相当，股权结构上，都是一家国有大股东占优。虽经努力，最终未成。
但在此过程中，在与双方管理层交流中认识到，双方经营层都有互换国有股权的要求。最基本的一条出发点是可以有不同的声音。可以让经营层、董事会的战略较大程度地实现，或者是某一国资出资部门的部门或个人意志可以弱化，可以被质询，能相对弱化行政权力的“一言堂”，从而创造出一个不同利益基础上的平等讨论的环境。这就是一种相对利益不同情况下产生的制衡。从这一案例可见，实践中，经营层中的探索者已经有了这样的认识。
进一步研究并通过这种设计和安排，在国企中产生制衡，产生活力是可行的。进一步分析可知，由于目前我国的国资管理部门集出资与监管于一身，并且与各所在地方、系统的经济管理密切相联。在这种现状下，就产生了相对利益的不同。这种不同，本质上是中央与地方、一地与异地或与某系统经济利益的不同。
我国现行管理体制存在着中央与地方、一地与异地利益根本一致基础上的差异与不同。正是这种统一与差异的辩证关系，推动着我国国民经济、全国产业结构调整平衡与发展，这是动态中的平衡。统一与差异都是客观存在的，必然的。因此，各地、各系统国资管理中的相对利益的矛盾和冲突也是客观存在的。
如何建立科学制衡机制
在分析不同国有股权持有人结构在公司治理结构中的功能和作用时，有两个不容忽视的问题。第一是前提，第二是载体。
前提是异地持有，即不同的地方国资所有。
各地国资管理部门对各自的股权出资因各地经济状况不同有着不同的战略规划、安排设想和经营要求。
近年来，中央系统的国资与各地方国资有着越来越多的合作与竞争，由于中央系统的国企体量大，产业相对集中，因此，市场化、上市公司化的产业整合力度日益加大，它们与地方国资间的合作与竞争是一种商业性的、自发的、市场化的资产和资源配置的活动。从中我们可以看到，由于相对利益诉求不同，所采取的合作模式与导致的冲突也不尽一样。
无疑，这是合作体中的制衡、治理的基础，也是无法回避的客观矛盾。双赢也好，单赢也罢，都是相对利益不同基础上产生的市场化博弈的结果。因而也是健康的，对完善社会主义市场经济体制是有益的。从这个意义上看,一地国有股权对异地、各系统国资的开放,对该地经济可持续健康发展是有益的。
当然,进一步思考这一问题，同地、同一国资监管部门出资企业中,不同系统、不同国企的“混合所有制”是否能实现治理结构改善。由此，尝试着提出以下建议，供决策部门参考:国资管理部门可以试行在国企中，有意识地主动安排这种“混合所有”，坚决摒弃“家长”角色,充当“公证人”、“仲裁人”的角色;对不同持股企业，根据它们各自的性质、状况、战略规划作出的不同的监管要求、经营要求和盈利要求;严格照契约要求执行。换言之，创造相对利益不同的环境，要狠下心、放开手，让他们去争、去谈判(甚至去打官司)、去寻求平衡,决不充当“包办协调人”。
第二是载体，不同国有股东结构作用的载体是董事会。董事会是权力分配的重心，是受托人又是委托人，不同国有股东结构的存在，有利于给予董事会足够的授权和独立性，使其有足够的权威、能力和客观性，来行使战略决策和监督管理层的职能，从而减少一些受单一股东意志影响的行为。
国资委成立以来，所有者地位加强了。国家行政干预日益为通过行使所有权来对管理层进行监督与制衡所替代。进一步的发展，应将董事会与国资委关系由传统的上下级关系调整为根据法律、行政法规界定的一种信托关系。而不同国有股东结构则为这种调整创造了基础。
由此可见，这种尝试是有积极意义的，有益于公司的制衡与治理，有利于培养出国有企业及其代表人在市场上博弈的能力，最终有利于地方经济的活力与发展、利于国资保值增值，能经受进一步开放后的市场环境，实现全面接轨。
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