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梁岩森
近期，有关内外资企业所得税的合并(下称“两税合并”)话题又引起社会各界的关注。虽仍是“仁者见仁，智者见智”，但归纳起来，绝大多数人都对尽快实现“两税合并”给予积极的肯定，一些持不同看法者虽亦认同“两税合并”是大势所趋，但希望暂缓执行(只是难以猜测要延期多少年)，其所担心的也只是对外资税收优惠政策的调整会影响外资流入。
但对FDI(外商直接投资)而言，“两税合并”真是一个大“利空”吗？这倒的确是一个需要好好深究的问题。
“普惠制”政策负面影响日显
改革开放初期，尤其是在上世纪90年代中期，FDI大规模涌入中国，从政治、经济和企业经营环境来讲，对外资给予“超国民待遇”，确实需要给予外资企业一定的企业所得税税收优惠。这不仅仅是政治经济的需要，也是按照“风险溢价”原则给予外资企业的合理补偿。但这一合理补偿应当不违背“创造竞争平台(leveltheplayingfield)”原则，否则其负面作用难以避免。事实上，目前对外资普惠制税收优惠负面影响已经日渐显现。
首先，现行涉外税收“两免三减”的优惠政策更多体现的是规模刺激，而缺乏结构引导力，其结果便是“两多两少”：引进的中小型企业居多、跨国公司居少；一般加工工业的投资居多，基础产业、高科技产业、农业、交通业居少，一些外国公司甚至把环境污染重、资源高消耗的产业转移到我国。这种“普惠制”的优惠政策，并没有对资本密集型和技术密集型产业带来明显的引力作用，反而为那些技术含量不高的投资项目带来了大量利润，不利于我国利用外资结构的优化和产业结构的调整。其结果不但消耗了我国有限的资源，而且对内资产生“挤出效应”，直接导致了内外资企业所得税负担的不公平，违背了市场经济的公平竞争原则，也有损于经济效率的提高。
其次，现行涉外税收“两免三减”的优惠政策导致“假外资”成为我国特有怪相，企业所得税制复杂化带来了税收征收管理上的不规范，假独资、假合资的“外资企业”屡屡出现，导致国家财政收入的流失。由于内外有别的税制所诱发的负面政策效应，刺激了一些国内企业搞假外资以达到增加企业利润的目的，其结果便是税收收入的隐性减收，从根本上讲这是政策差异引起的企业行为的扭曲。
因此，单单依赖税收优惠政策吸引外资的思路，已经难以适应我国加入WTO后过渡期结束所面临的国际经济形势，当前国际资本流动的重要特征是跨国并购投资已成为全球外商投资的主要方式，吸引外资工作也应当适时而变。
税收优惠并非吸引外资的首要因素
FDI对是否进行投资的评估主要包括以下几个方面：首先是政局和法律。政局不稳定直接影响投资的安全性，而法律不健全又使投资者的权益将得不到有效保护；其次是市场容量与潜力，一个潜在的巨大市场对吸引外资具有重要的作用；三是要素禀赋等比较优势因素，包括劳动力、资源禀赋等；四是成本和激励因素，包括地理优势节约运输成本，或是当地政府给予的优惠政策等。事实上，政府的优惠政策在吸引FDI方面的作用呈不断弱化的趋势；五是一国经济区域内部的集群因素。
因此，税收优惠在提升一国吸引外资的竞争优势方面的作用只是一个辅助性的影响因素，并非决定性因素。例如，乌拉圭曾是世界上对外国投资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但它却是世界上吸收外国直接投资最多的国家。从未来走势看，我国吸收外资诸多有利的因素在不断优化，投资环境已大有改善，投资领域进一步扩大，潜在消费需求不断增长，软硬环境明显改善，国民经济发展势头在全球突出强劲，外商在制造业转移中普遍将我国视为投资信心最强国，这一切都表明我国对跨国公司资本的吸引力只会增强不会减弱。
以“特惠制”取代“普惠制”
对外开放、吸引外资是我国的一项长期基本国策，而给予税收优惠更是各国普遍采取的一种策略。面对日益激烈的经济竞争，我国不会也不可能取消对外资的税收优惠政策。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“既要扩大利用外资规模，更要提高利用外资水平，更好地发挥外资的作用。”在这一方针指导下，在总结我国多年来吸引外资政策的经验及教训的基础上，“两税合并”方案根据我国的社会经济发展战略目标和国际经济政治发展的趋势，从形式上以“特惠制”取代“普惠制”，并继续给予外资税收优惠。这种相机抉择的优惠政策调整，不仅是明智必要的，也是履行中国加入WTO承诺的必须之举。
优惠政策的激励作用就在于以透明的政策差别改善受惠者的投资取向，从而起到鼓励扶持的作用。以“特惠制”取代“普惠制”，即税收优惠政策不再泛泛地给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策明确倾斜的产业或企业(不再区分所有制)，并且优惠的力度还要进一步加大。很明显，“特惠制”更有利于吸引新兴产业和高端技术的外资进入我国，减少引进外资的盲目性，有利于提高利用外资的水平。
并且，新税法还对现有的外资企业给予过渡期的照顾，“老企业老办法，新企业新办法”在适当的过渡期内外资仍享受中国政府承诺的优惠政策，这样就保证了外资的应有利益。新办外资企业如果投资我国鼓励发展的产业或区域，还将享受到力度更大的政策优惠。
缓解人民币升值的需要
至今年6月末，我国外汇储备余额已经达到7110亿美元，同比增长51.1%，仍在历史高位盘旋。我国的人民币面临着较大的升值压力。外汇储备的剧增，无疑加大了基础货币的投放量(今年上半年，由于外汇占款而增加的基础货币投放量达到8359亿元)，也加大了央行公开市场操作的难度。多数经济学家认为，外汇储备的增加额主要由资本和金融项下的外商直接投资和经常项下的贸易顺差构成。而我国自价格开放以来，外商直接投资对外汇储备增长的实际贡献已经接近出口对外汇储备增长的实际贡献，并有逐渐增强的趋势。因此，如能尽快推出“两税合并”改革，调整对外资的优惠政策，尤其是实行“特惠制”，将减少低端技术水平的外资进入，降低经常项目和资本项目的顺差及外汇储备的增长幅度，则可以在一定程度上缓解人民币升值的压力。
目前，我国已步入WTO的后过渡期，“两税合一”已经没有拖延的余地。在入世前，我国内外资企业之间的竞争形势并不严峻，这是因为外资企业在享受着税收优惠、自由进出口权等诸多超国民待遇的同时，我国相关法律又对外资企业在原料进口、外汇平衡、国内销售以及投资领域等方面有所限制，二者之间的竞争并不激烈。但在入世后，特别是在步入WTO的后过渡期，形势将发生根本变化，我国关税在两三年内将接近最终减让水平，非关税措施即将全面取消，服务市场开放力度迅速扩大，将逐步取消外资进入的地域限制、数量限制、股权份额限制等等。内资企业将真正面临严峻的生存挑战，竞争会日趋激烈。只有统一内外资企业所得税制度，内外资企业才能在公平、公正的基础上展开竞争。从这个角度来看，“两税合并”已拖延不得。
如此看来，“缓期执行”改为“立即执行”更不失为明智选择。
(作者单位：国家税务总局。本文仅代表个人研究观点)
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