遏制资源浪费成当务之急 广东求解政策法规难题

　　○专题背景○

　　　　资源相对不足已经越来越成为制约我国经济社会发展的一个突出矛盾。

　　　　7月14日—15日在京举行的第十届全国人大财经委第四十八次全体会议上，委员们再次明确提出，为了尽力化解我国经济可持续发展的潜在风险，要高度重视资源能源约束 ，加快建设节约型社会。

　　　　具体来说，就是要在生产、建设、流通、消费各领域狠抓节能降耗；要制定和完善有关财税政策，进一步发挥价格杠杆的作用，支持发展循环经济，提高资源利用效率，减少损失浪费。

　　　　与之相关，国务院总理温家宝在近期召开的电视电话工作会议上也曾强调，要迅速行动起来，在全国范围内大张旗鼓、深入持久地开展资源节约活动，加快推进节约型社会建设，促进中国经济社会全面协调可持续发展。

　　　　在此背景下，如何切实地推行循环经济正成为一个亟待解决的课题。近日，本报记者就此话题采访了国内知名的相关专家。

　　　　在他们看来，发展循环经济需要从物质层面、体制层面、价值层面实行全方位的变革，需要法律、政策和技术的大力推动，需要强有力的政府管理体制的运作与充分引入市场机制的紧密结合。

　　　——制订更为严格的产业准入标准

　　“到2020年，我国的建筑能耗将从现在的16%增长到26%，交通能耗则将从现在的11%增长到17%。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞说，这一组数据意味着，我国居民消费结构的变化对建设节约型社会的影响越来越大。

　　冯飞说，国务院发展研究中心产业部和国家发改委环境和资源综合利用司正在共同研究的一项相关课题，就包括了对中国资源利用现状的总体评估。这项课题还在进行当中，但其初步研究成果反映了两大问题，一方面，我国的资源利用效率得到了明显提高；另一方面，与发达国家相比，甚至与部分发展中国家相比，我国的资源利用效率低下依然十分严重。

　　国家发改委宏观经济研究院高级研究员丁元竹指出，由于循环经济理念尚未普及和深入，其在不同地区之间的发展也很不平衡。他说，目前，我国的循环经济主要是政府在倡导、仅有少数部委积极推动、各方面对发展循环经济的重要性与紧迫性尚未达成共识。

　　　——政府主导至关重要

　　“发展循环经济是一项系统工程，必须在发挥市场配置资源作用的同时，强化政府的综合协调能力，切实解决地方保护、部门职能交叉造成的问题。”国家发改委经济体制与管理研究所循环经济研究中心主任杨春平认为，“在推行循环经济、遏制资源浪费方面，我国还存在的计划经济的影响力恰好成了优势。”

　　在他看来，这些“优势”集中体现在政策的导向与强化上。譬如，可以通过产业政策、财税政策、投资政策以及政绩考核来引导和推动循环经济的发展。

　　更有专家指出，在我国相关立法上不到位的现阶段，应该率先建立起发展循环经济的组织管理机制，成立国家一级的循环经济领导机构，以便制定发展循环经济的规划和工作计划，并要求各级政府和相关部门建立促进规划实施的综合决策与管理机制。

　　北京循环经济促进会会长吴季松认为，政府在主导政策取向的同时，应该在市场引导方面寻求破题。譬如，考虑建立起相关的自然资源有偿使用机制和价格形成机制，研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”体系，逐步形成有利于资源节约的市场运行机制。

　　专家们还认为，对于重化工业趋势比较明显的我国来说，各地政府选择在优先领域来推动循环经济事半功倍。国务院发展研究中心社会发展部研究室主任周宏春就此建议，在资源的开采、生产、废弃等社会生产的主要环节中，政府应主导行业、企业大力发展循环经济。与此同时，在城市建设中按照循环经济的理念，合理规划城市规模，在功能区布局、基础设施建设等方面，充分考虑城市产业体系之间的衔接和环境容量的大小。

　　——制订强制性法规

　　业界人士认为，对于遏制资源浪费的矛盾，我国现行的相关法规并不完善。杨春平也表示，我国在循环经济方面仅出台了少量的法规，大部分领域仍是空白。这和循环经济的要求相差甚远。

　　在法律和标准方面，虽然国家正在酝酿《循环经济法》，并考虑对已经出台的《能源节约法》作进一步修订，但这仅有的几种法律法规在操作性上存在着不少缺失。

　　在丁元竹看来，目前我国大力倡导的资源节约还只是一个口号，没有非常具体的措施来约束。因此对于现实生活中的各种浪费现象无法加以“有效控制”。“而在香港，假如约定一个月是人均3吨水，如果超过了，缴费金额就非常高。我们还缺少这种细节性的制度。”

　　不可回避的事实是，诸如上述因素的存在使企业也不大可能做到自觉“循环起来”，同样需要靠政府的强制推动，并通过以制订政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的盈利模式，来逐步形成促进循环经济发展的自发机制。

　　谈到相关法制的健全，冯飞认为，当前应建立起三个制度，即分别从能源、资源、环保的方面提出更为严格的产业准入标准和准入制度，高耗能的落后工艺、技术和设备的强制淘汰制度，以及重点耗能产品的市场准入制度。

　　全国人大环境与资源保护委员会法案室主任孙佑海认为，立法的关键在于要作出强有力的系统规定，而不是点到为止。

　　据杨春平介绍，从德国及其他先进国家减少资源浪费的成功经验来看，我国应尽快出台一部基础性的核心法律，规定政府、企业、公民个人在资源利用过程中的责任、义务和权利；规定一些具有根本指导意义和强制执行的原则和方向；明确具体的发展目标。

　　“然后在这一法律框架下，各个地区、各个行业和领域制定具体的实施法规，而且其中也要有明确的技术标准和发展目标”，杨春平认为，标准和目标制定出来后，能否执行是个关键问题。因此在此项工作推进中，需要建立起有效的监督机制，以保证法规得到执行。

　　“我们的很多企业由于成本原因不执行相关标准，由于没有监督就被蒙混过关，这对那些执行法规的企业实际上是不公平的，竞争的基础和条件就发生了变化，实际上变成鞭打快牛，久而久之就不会有人执行法规了。”杨春平说。

　　　——缺乏符合国情的循环技术支撑体系

　　杨春平指出，在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理等重要领域里，我国目前还没有太多属于自己制造的关键产品。

　　“循环经济推行的关键就是依靠科技进步。”吴季松说。在建设循环经济、遏制资源浪费的技术支撑体系上，要大力推进科技进步，努力突破技术瓶颈，开发废弃物再利用装备，通过引进技术和扶持企业与科研单位开发研究，逐步形成循环经济的绿色技术支撑体系。

　　杨春平说，从我国的国情出发，还不可能在所有的地区同时进行资源循环技术的开发利用，但从结合诸如德国等先进国家的经验来看，在资源回收系统建设方面，可以考虑大力发挥社会中介组织的作用。在资源回收的主要领域，分别组建由生产厂家、商业企业、运输企业以及行业协会等部门组成全国范围的中介组织，建立起类似德国“绿点”标识的行动计划。

　　——建立相应长效激励机制

　　“现在中央所倡导的资源节约，不是不消费，而是要提高资源利用效率，减少浪费，即用尽可能少的资源消耗来获得最大的经济社会效益，增强经济的可持续发展。”冯飞认为，它包含了这样一层深意:不能只顾及眼前，而不考虑长远，否则就不具有发展的可持续性；而当前的发展已经显现出高资源消耗、高环境污染、低产出的弊端，这样的发展模式不仅影响未来，也加大了目前已经存在的资源和环境制约。

　　虽然我国在节能、节水、开展资源综合利用、推行清洁生产方面做了许多工作，为循环经济的发展奠定了一定的基础。但全民参与循环经济意识不强，公众和企业对循环经济的概念、必要性和迫切性了解不深，资源意识、节约意识和环保意识较差。

　　吴季松认为，鉴于我国民众对循环经济的认识现状，政府在建立发展循环经济的激励和约束机制的同时，还需要加强对循环经济的宣传教育。

　　“更重要的是需要建立相应的经济激励机制，形成长效机制，其中最重要的是改变价格形成机制和价格结构，因为价格能够反映资源的稀缺程度和供求关系。”冯飞说，尽管目前能源和资源的价格比较刚性，缺乏灵活性，并没有充分发挥调节供需的作用，但从价格结构来看，还是要努力形成有利于可再生能源(比如风能、太阳能)和替代能源发展的比价关系。

　　专家认为，财税政策在引导消费方面也起着不可取代的重要作用。因此，需要制定鼓励资源节约的税收政策，制订限制资源过度消耗和奢侈浪费的税制。(本报驻京记者　郑子轩)

　　　走出唯GDP考核体系

　　最近舆论对节约能源的呼声很高。现在关键的问题是如何使得整个社会在自觉意识下，能够让浪费资源的惯性缓下来。以人口和资源、环境生态关系为重点研究领域的中山大学环境与生态研究院院长杨中艺教授，对此发表了见解。

　　——唯经济发展论导致不惜一切追求GDP

　　杨中艺认为，政府主导着政策的走向和公共资源的投向，因此政府的作为是环境管理和循环经济的决定性因素之一。目前不可忽略的问题是:在当前“唯经济发展论”和现有的政绩考核体系下，许多地区和有关部门不惜一切地追求GDP、产值、税收、财政收入等等体现地区经济发展的指标。尽管地方政府官员口头上表示要和谐发展，但是一旦涉及经济和资源浪费及环境生态破坏的利益冲突时，他们在两难境地下大多会选择高耗能和牺牲环境、生态利益来发展经济，理由是没有钱什么都做不成。

　　杨中艺建议，在一些发展较快的区域制定法规，以强制政府将一定量的公共资源投入到资源环境与生态的建设和管理中去。例如，制订区域性的法规，确定一级政府可支配财政中必须投入到资源环境与生态管理和建设的资金比例，由当地人大监督执行；还可以规定可能导致环境容量和资源的超量消耗的超计划增长部分所形成的财政收入，应该有较大的比例用于资源环境与生态的建设和管理。

　　另外，在区域环境管理能力的建设中，构建独立于本级政府的全面而有效的环境监管体系，以制约和强化政府作为，避免“唯经济发展论”和地方保护主义干扰资源环境和生态管理政策和法规的实施。

　　——对循环经济理念认识迫在眉睫

　　杨中艺说，任何加强资源和环境管理的措施都非常有可能改变现有的比较便利的生活方式，例如，在日常生活中推崇简朴、厉行节约、实行垃圾分类、禁止使用有害于环境的生活用品等等；相关法规还有可能导致对环境损害的补偿性支付以及提高自然资源有偿使用价格等等。这些措施表面看来“损害”了纳税人的利益，因此，要将这些措施转变为法律法规以及人们的日常行为准则，缺乏高素质的公众的理解和自觉行动将一事无成。另外，经济高速发展已经没有时间让中国像发达国家过去那样经历漫长的认识过程，因此中国不得不立即行动，并且必须采取措施大大缩短认识的过程。

　　杨中艺认为，加强建立在节约资源基础上的环保教育，使循环经济的理念家喻户晓，使循环型社会的道德操守深入人心是我们所面临的极其紧迫的任务。首先，广东要加强学历教育中的环境教育。由于以往对环境教育的轻视，当代人中的大部分成年人环保意识十分薄弱，但如果我们的下一代仍然是无知的、毫无环保责任感的一代人，我们将要承受十分严重的后果。因此，环境教育应该从青少年做起，通过青少年还可以影响成年人，即“小手牵大手”。

　　其次，建设全民环境教育体系。多年来由于对公众环境意识的培养欠账极多，我们所面临的许多资源环境问题无不带有“教育缺失”的烙印。当需要发生或提高对环境和生态资源的支付时许多人表示不理解，又不愿意自觉地维护环境、节约资源，导致资源和环境容量的过度支出等等。因此，建议研究并尽快采取措施建立包括民众、公务员及企业负责人的全民环境教育体系。

　　——广东应加强循环型社会建设科学研究

　　杨中艺表示，发达国家一方面重视法规建设，关注企业的社会责任感，不断完善游戏规则；另一方面十分重视环境管理和循环经济支撑技术的开发和应用，例如在清洁生产方面，几乎所有成功的案例都需要应用清洁生产新技术。另外，发达国家正在试图通过建立新的国际贸易秩序，设立国际贸易的绿色壁垒，强制性地推广环保、清洁生产、循环经济等理念，一方面可以提高本国产品的国际竞争力，另一方面可以限制发展中国家产品的进口。发达国家并不打算和发展中国家分享这些技术成果，这些动态都是非常值得我国政府以及企业关注的。因此，非常有必要加强这方面的研究和技术开发。广东在这方面的学科建设、科学研究和技术开发是有很大差距的，这与迅速发展的制造业和对外贸易是极不协调的，应该引起重视。广东应该拿出更大的魄力来，倾斜并加强支撑环境管理以及推动循环型社会建设的科学研究，这是在全球化时代加强国际竞争力的需求。

　　杨中艺还提醒说，建设循环型社会所面临的另一个问题是当我们摒弃大量生产、大量消费、大量废弃的理念后，中国的商品经济将如何正常运行？例如，当人们普遍拥有了“够用就好”、“厉行节约”的意识以后，许多产品的使用周期就会延长，这些产品的产量将不得不下降，市场经济的许多规律将可能失灵。在这种情况下，消费不旺的局面会出现吗？我们的产业发展方向将如何调整？国际市场将如何变化？等等，许多问题都是值得研究的，一开始就应该纳入系统研究，有应变的预案。　(本报记者　郭逸晴)

　　建立再生资源产业

　　资源的再生是实现循环经济和可持续发展的一个重要环节。而作为自然资源人均占有量不足世界水平一半的国家，我国主要资源的回收利用率很低。

　　据国家发改委经济体制与管理研究所循环经济研究中心主任杨春平介绍，在发达国家，废钢铁、废铜、废橡胶回收利用率都达到了90%，而我国废钢铁回收利用率仅为45%，废铜回收利用率为30%，废橡胶回收利用率为40%。

　　北京航空航天大学中国循环经济研究中心主任、北京市循环经济促进会会长吴季松认为，结合我国自然资源相对短缺的现状来看，建立再生资源产业是发展循环经济的一条有效途径。

　　——忽视对再生资源行业战略规划研究

　　我国很早就建立了物资再生利用公司和供销合作社的废旧物资回收公司两大再生资源系统，但目前我国的再生资源产业还存在许多困难和问题。专家将之概括为政府和社会对再生资源产业认识不足、政府的扶持政策还不够健全、再生资源企业的技术研发不够、再生资源流通体制不规范等方面。

　　在专家看来，行业目标不明确、缺乏远期战略规划是制约再生资源行业的一个大羁绊。长期以来，资源再生行业没有形成以市场为核心的社会服务宗旨。“再生资源产业需要哪些社会资源，能生产出何种社会产品，满足哪些社会需要”，吴季松认为，正是因为这些核心问题不明确，企业便按照各自对再生资源产业的理解，并制定出各自的发展计划，但他们的规划往往偏离了再生资源产业的总体发展方向。

　　专家还尖锐地指出，再生资源行业发展战略规划是指导再生资源企业生存、发展的纲领性文件，但多年来因政府条块分割，主管部门忽视了对再生资源行业的战略规划研究，使得再生资源行业至今仍是一个雏形，整个产业在国民经济中的贡献率不显著。

　　忽视对再生资源市场的研发，以及对市场认识不全是我国再生资源行业的又一处“要疾”。

　　北京地球村环境文化中心创办人廖晓义分析，在我国长期的计划经济体制影响下，再生资源企业缺乏对市场的研发，产业目标市场局限在报废汽车回收拆解、废钢铁和废有色金属等个别品种的市场，加之政府机构的条块分割，各自从自身利益出发，致使再生资源市场上形成了“个别品种大家抢，大多品种无人抓”的现象。

　　“政府在规划和推动方面做足文章之后，就应该把循环经济的实施交给市场，因为企业是循环经济的主体。”吴季松说，再生资源企业则应主动研究社会上哪一类市场最能发挥再生资源企业优势，如何扬长避短以求得长期的发展。

　　——把提高资源利用率作为突破重点

　　杨春平说，德国作为世界发达工业国家之一，在资源和能源的高效利用等方面已处于世界领先地位。因此，他们将循环经济的发展重点放在了废弃资源的回收再利用和发展可再生资源等方面。

　　他认为，由于我国的工业化发展水平很低，技术、装备制造水平都无法与发达工业国家相比，经济增长方式十分粗放，资源产出率和资源利用效率低下，特别是我国的人均资源占有量大部分低于世界人均水平的1/4。“因此，我们在选择发展循环经济的突破点上，应从本国的具体国情出发，把提高资源的利用水平，提高资源利用率和产出率作为突破的重点。”

　　首先要明确行业目标，建立长期发展战略。在杨春平看来，再生资源行业目标是这个行业发展的出发点，并且应该建立在最大限度节约原生资源、尽可能多地开发和利用再生资源的基础之上。逐步形成流通技术专业化、再生资源多元化的再生资源产业模式。

　　记者注意到，专家们颇为相近的观点是，我国再生资源产业长期发展的总体战略应明确资源再生发展的优化顺序，优化资源部署，下大力气在资金、技术、管理等方面扶持符合行业使命的有后劲的再生资源企业，引导企业将经营重点放在提高国家再生资源替代率上来。

　　——迫切需要与国际再生资源市场接轨

　　目前，国际发达工业国家已经形成再生资源生产资料市场，并且成为国际生产资料市场的一部分。但专家指出，长期以来，我国再生行业忽视国际生产资料市场上再生原料的价格变动，使国内再生原料价格与国际脱轨，这使得国内再生原料市场生产与进口之间的矛盾日趋严重，在这种情况下，迫切需要我国再生资源行业与国际再生资源市场接轨，形成国际再生大循环。

　　“我国出口企业谁先走一步发展再生资源经济，谁的产品就可以大量出口，从而也就抓住了商机。”吴季松说，发展再生资源经济也是我国企业走向世界的一个出路。“因为发达国家进口商品已经把一个产品究竟要消耗多少资源作为衡量标准，据此确定是否需要进口产品。”

　　吴季松认为，在资源再生行业发展过程中，还应针对我国部分原生资源短缺问题，适当从国际再生资源市场进口部分再生原料，经过加工，逐步替代进口原生资源，弥补国内市场不足。

　　为了达到这个目标，就要加强与国际经济技术的合作，通过运用国际分工，降低我国原生资源的使用量和使用成本，逐步提高我国资源再生产业的经营及技术水平。(郑子轩)

　　策划:张翼飞　郭逸晴