中央与地方比例难协调 出口退税再次面临变革

　　2004年开始执行的新出口退税政策理顺了政府和市场之间的关系，解决了政府长期拖欠企业退税的问题，而随之又出现了各级政府之间关系如何理顺的新问题。实行不久的出口退税方案面临两年内的第二次调整……

　　现场报道

　　上有政策下有对策 企业难拿出口退税

　　★《中国经济周刊》记者王红茹/北京报道

　　“济南的一些外贸公司因为拿不到出口退税已经死掉了，这半年来，我们公司一分钱都没有拿到，前段时间，我们公司是靠集资撑过来的，现在已经很难运转了。”日前，山东省济南市某外贸公司一位不愿意透露姓名的董事长就出口退税问题向《中国经济周刊》大倒苦水。

　　对于外贸行业而言，恐怕没有什么比出口退税政策更值得关注的了。

　　从2004年1月1日开始执行的新的出口退税政策规定，以2003年出口退税额为基数，出口退税基数以内的部分由中央财政负担，超基数的增量部分，由中央和地方按增值税的分享比例75∶25共同负担。新的出口退税政策理顺了政府和市场的关系，解决了政府长期拖欠企业退税的问题，但这个看上去很合理的方案，具体落实到地方却困难重重，随之又出现各级政府之间关系如何理顺的新问题。

　　据这位济南某外贸公司的董事长介绍，对于地方分担的25%出口退税，济南又进行了分解：市级财政承担其中的10%，区级财政承担余下的15%。但不管怎么分配，济南市几个区的外贸公司却一分钱都没有拿到。

　　除了暴露出的拖欠外贸企业出口退税款之外，在中央和地方分摊比例方面也存在不少问题。比如，一些外地企业在沿海省市设置的流通性外贸公司，一般是从内地收购货物，而在沿海出口，根据出口地退税的原则，沿海不得不为此支付更多的退税款。有数据显示，很多地方在出口大幅增加的时候，增值税却呈负增长。今年前5个月北京出口增幅超过60%，同时增值税增长-20%左右，在浙江这样的出口大省，出口增长的同时，增值税增长为-60%左右。

　　其实类似济南市某外贸公司的情况在全国普遍存在，在没有财力支付承担的出口退税额情况下，各地政府也就有了自己的对策。

　　宁波就采取奖励“少出口企业”办法应付出口退税存在的问题。据悉，宁波作为我国地级市中首屈一指的出口大户，该市去年出口总额达到167亿美元，比上年增长了30.5%。今年一季度继续保持了高速增长势头，增幅达到44%。在出口退税新政策下，由于地方政府要负担超基数退税部分的25%，从去年开始，一向喜欢采用一般贸易方式做生意的宁波企业喜欢上了“加工贸易”；以往生意红火的外贸公司去年占全市出口的比例首次从48%下滑到了45%；一些外贸公司集中、生产企业较少的区、县由于退税负担沉重，破天荒地奖励起“少出口企业”。

　　记者日前从财政部门获悉，“75∶25”这个让地方财政部门颇感头疼的出口退税负担比例即将面临调整。有关部门近日下发了调整负担机制的征求意见稿。该方案在中央地方分担比例以及基数核定两方面有比较大的调整，地方财政的负担比例将从25%降到20%以下，调高出口大省和口岸城市的基数。那么，降低地方财政的负担比例和调整出口基数，能否从根本上解决出口退税目前存在的问题？出口退税政策究竟应如何改？

　　对话

　　出口退税：如何理顺中央与地方政府之间关系

　　主持人：《中国经济周刊》记者王红茹

　　嘉宾：

　　沈丹阳 商务部国际经济合作研究院副院长

　　刘尚希 财政部财政科学研究所副所长

　　隆国强 国务院发展研究中心对外经济研究部副部长

　　张斌 中国社会科学院财贸所财政税收研究室 博士后

　　“两人抬”还是“一人挑”？

　　主持人：目前我国的出口退税政策是“两人抬”，即中央和地方按增值税的分享比例75∶25共同负担。有一种观点认为，要保持市场的统一开放，中央财政应承担出口退税的全责，出口退税要从目前的“两人抬”改为“一人挑”。因为从财力来看，中央财政有能力承担。那么，当前情况下，出口退税完全由中央财政负担，是否可行？

　　沈丹阳：出口退税从理论和历史上看都是应该存在的，但如果目前实行了十八个月的中央与地方分担的出口退税政策，现在改为全部由中央财政负担操作性如何？是不是可以马上出台？我个人持比较保守的态度。因为这个改革考虑的不完全是中央财力的问题，还要考虑如何调动地方在出口退税管理方面的积极性问题。

　　刘尚希：在当前情况下，出口退税适度下移有它的合理性，不应当完全由中央财政负担。当前出现的两个情况：一是出口退税的快速增长，二是出口退税负担的下移。这两方面使得有些地方出口退税的负担比较重，甚至新增的财力全部用于出口退税都不足。但尽管出口退税新机制暴露出一些地方的新问题，比如新的地方保护主义，地方政府限制一些外向型企业的发展等等，但这也可能是一种机遇。在有些口岸城市或者沿海地区限制外向型企业的发展，在目前情况下有一定的正面作用。它有助于调整当地的出口结构，调整当地的产业结构，这样不至于引导当地政府和企业为出口而出口。

　　隆国强：如果仅从财力上说，中央政府当然可以承担。去年以前我们的出口退税一直是由中央政府来承担，但是在收入上是由中央和地方市分享的。在原有的中央政府一家来承担的体制下，它存在一种隐性的出口地的转移支付，也就是说出口越多的地方得到的好处越多，因为它得到了25%增值税的收益，但是不必在出口退税的时候承担，所以确实存在不合理的地方。

　　当初从我个人来说是不主张采用现在的制度。因为理论上是中央拿75%，地方拿25%，但地方不是一个，地方是成千上万的地方政府。原来的体制是出口越多的地方政府可能收益越多，现在转过来以后变成了出口越多的地方会超额承担上游出口地的退税。这个比由中央政府一家承担带来的扭曲更大。到底是“两人抬”还是“一人挑”，我更倾向于“一人挑”，但是在“一人挑”的情况下，要有所改进。

　　张斌：这是能否承担和应否承担的问题。我这儿有一个数据，2004年我们核的出口退税基数是1700多亿，全年退税是2800多亿，按照25%的比例，地方政府实际上承担260多亿，260多亿如由中央政府承担，财力上应该没有问题。

　　但是中央政府应否全部承担呢？其实，现行出口退税体制中是三方在博弈，中央政府、地方政府、企业。济南那家企业拿不到退税款，原因是地方应负担的这部分不配套。据了解，企业普遍认为中央政府和地方政府之间算账应该是政府的事情，不管是谁欠我的钱，政府应当首先足额把应退税款退给企业，至于中央和地方政府该如何分担，是政府内部的事情。换句话说，应该优先处理地方政府和企业的矛盾。

　　省级财政也应担责任

　　主持人: 由于2004年的出口退税新政中，只确定了中央和地方的分担比例，却没有确定省级财政和市县财政的分担比例。地方分担的部分层层分解之后，大部分压力都压在市县一级的基层财政上，导致了很多地方市县财政难以为继，出口退税不能按时兑现。由地方承担的25%在省、市、县之间应如何分配？

　　沈丹阳：我有两个建议，一是出口退税对地方核定的基数采取滚动的基数，原来实行的办法是以2003年年底各个地方的出口退税作为基数，超额部分地方、中央按25∶75分成，2004年和2003年相比数字相差不大，可是2005年和2003年再比，这个数就大了，2006年更不得了，所以地方的承受能力尤其是不分摊的地方可能产生更大的矛盾。

　　第二个建议是对现在的分成比例做一个调整，现在是25：75，我们建议把地方这部分缩小一点儿，这样可能缓解地方财政的承受力，最终对企业就有利。

　　刘尚希：出口退税的下移有它的合理性，但是过分下移就不一定合理了。我们现在遇到一个很突出的现象，就是问题反映在基层，而解决都是由中央出面，省一级政府的责任却不是太清晰。实际上省级政府财政的责任都淡化了，不能说中央25%分给地方，省里就一层层摊下去了。这里涉及到省以下的体制怎么进行调整，省级财政应当如何定位，应当承担什么样的责任。我感觉有必要探讨省一级应当承担什么责任，应该强化省级的责任。

　　隆国强：现在不同的省份，下面怎么分担是不一样的，比如浙江省政府是不拿，退税的时候也不承担这个责任。其他的省可能省、市、县政府各自按一个比例来承担。省以下和省政府的矛盾与中央政府和省政府的矛盾是一样的。随着行政管理的单元越来越小，通过谈判，大家坐在一起来核算，承担多少就分享多少比例的退税，但如果不从制度上进行改革，这个问题就不会从本质上得到解决。

　　张斌：当前中央和省出口退税的机制是按照增值税的分享机制来走的。按照现在的逻辑，各级政府有多少比例的增值税收入就应该承担这一比例的出口退税责任。在我们调研中，中东部沿海有一个乡镇，由于市级不留增值税，增值税是县里留一半，乡镇留一半，这样乡镇就应当承担地方一半的退税责任，这就是分享的冲突。把级次逐步往上移，相对来讲，资金比较丰富也能够保证出口退税资金的到位，但是这只是缓解资金的压力，并没有彻底从体制上解决这个问题。

　　出口退税政策可否取消？

　　主持人：有一种观点主张干脆取消这一鼓励出口的退税政策，调整贸易政策。如何看待这个观点？

　　沈丹阳：我不赞成取消出口退税政策。首先出口退税政策从过去实践来看是有益的，对我们出口增长作出很大贡献。其次从国际惯例上来看，全世界都在做出口退税，虽然做法不太一样，但是无论WTO也好，国际惯例也罢，出口退税都是公认的一个好政策，因此，从长远看我们国家应保留这个政策，只是要完善这个政策，这对我们国家的出口一定有必要。第三，现在的出口退税政策，即便存在这样那样的问题，但是从总体上看还是起了作用的，具体怎么调整可以再探讨，既有长远的办法，也要有短期调整改善的办法。

　　刘尚希：这个问题简单的说取消不恰当，但是把出口退税当作一个永恒的政策我看也未必就好。这主要看我们出口退税的目的是什么？应当一层层的剖析才能比较准确的判断这个问题，调整我们的政策。

　　我们过去促进出口的目的是争取外汇，现在我们外汇储备已经有6千多亿的规模，现在的目标不是为了争取外汇，而是拉动经济有质量地增长，最终要以人为本，让国民得到实惠。如果说达不到这个目标，恐怕就要考虑重新调整我们外贸发展的战略，调整外贸政策以及出口退税政策。

　　隆国强：中国死人最多的是公路交通事故，但是现在还在发展汽车，不能因为死人多就干脆取消汽车工业。出口退税政策和交通事故不是一码事，但是有类似的问题，就是在制度运行过程中出了问题，我们就要想问题出在哪儿？而不是说不要这个制度就没有问题了。从国际上来看，世界上几乎所有的国家出口产品都不包含“间接税”，由于各国的税制不一样，有的国家在批发环节，比如美国的间接税就是消费税在最后的零售环节才产生，所以美国的商品不需要退税。在实行增值税的国家里，整个生产和批发过程都存在间接税，所以出口的时候就存在间接税有一个返还的方式，即出口退税。为什么要退税？就是别的国家出口产品不包括间接税，如果你的产品有间接税就意味着你的产品进入别的国家的时候，国际市场上会由于本国税收政策给你的歧视削弱你的竞争力。那么，是不是我们不退税，我们的产品就不能出口呢？不是这样的，绝大部分产品还是可以出口的。大部分厂家还是能够承受，只不过这体现了一个政府的导向，是不是要歧视出口。如果大家形成共识，我们现在出口很多，我们需要歧视出口，那我们就取消掉。

　　但是一个政策体制，应该从长期着眼，短期来看我们出口现在增长30%多，贸易摩擦也很多，确实应该适当调控出口增长速度，但是如果从长期来看，在一个全球化时代，对于中国这样一个资源的禀赋极其不匹配的国家，到2020达到小康，我们所有的资源都是不能支撑的，我们只有把有比较优势的东西卖出去换来自己短缺的东西。长期来看中国不是鼓励出口，而是说给我们的出口创造一个和别人出口平等的竞争环境，这是我们的政策责任和发展目标。

　　张斌：出口退税是国际绝大多数国家通行的政策。如果取消出口退税我国出口商品将面临重复征税的问题，会影响我国商品的国际竞争力。在目前情况下，出口退税政策应当进行调整，而不是取消。

　　按照国际经验，实行增值税的绝大多数国家，增值税都是中央税，据我掌握的资料，在主要国家中，只有我国和德国是共享税。所以，在其他国家增值税出口退税都是由中央承担的。增值税的“中性”特征决定了其不适合做共享税。如果增值税是中央税由中央财政负担，就不存在体制障碍，我国的出口退税问题也就不会如此严重了。但是，目前我国的税制结构中，增值税收入占到49%。如果不共享，地方政府财政收入难以保障。因此，从体制上看，我国出口退税的问题是增值税的“中性”特征与分享体制的矛盾。

　　新方案能否解决根本问题？

　　主持人：据悉，目前财政部已经制定完善出口退税机制的方案。方案在中央地方分担比例以及基数核定两方面有比较大的调整，地方财政的负担比例将从25%降到20%以下，调高出口大省和口岸城市的基数。这能否从根本上解决出口退税目前存在的问题？

　　沈丹阳：我认为如果这个政策出台，可以缓解当前的出口退税问题。但还应该加一条，中央对各级财政提出要求，不能用地方的行政命令对企业出口给予限制。现在有的地方根本不给你退，还有的地方是给你退可以，企业的25%先交上来，再给你退。中央应该要明确否定这些做法。但根本的解决还是要从体制上来考虑，一方面是我们现在的税收体制、税务体制以及出口退税体制等方面都要改革，另一方面外贸体制也有改革的必要。

　　刘尚希：这涉及中央财政体制、外贸体制的问题，这些都是相互关联的。仅仅从现象和技术上做一些调整是不足以从根本上解决问题的。目前的外贸体制必须调整，专业的外贸公司出口积极性很大，实际上就是为了得到出口退税。有些专业外贸公司如果没有出口退税根本活不下去。因此，这个问题比较复杂，不能就出口退税论出口退税，应当综合考虑。

　　隆国强：我认为这个方案如果出台，也不能从根本上解决目前出口退税存在的问题，因为问题出在机制上。我认为更大的问题可能还是我们的税制不合理。要解决出口退税问题就是要把出口退税放在整个税制里面通盘考虑，只有把我们的税制问题理顺了，才会解决出口退税问题。

　　张斌：我认为增值税的出口退税问题，根源在于增值税的综合特征，不适于做共享税，共享税才有各种不一致的问题，但是这和我们49%的增值税收入有关系，49%都纳入中央了，地方收入是什么，这两个问题交织在一起是一个深层次的体制问题，这个矛盾必须依靠我们的税制改革才能解决。

　　关键词

　　出口退税:出口产品退(免)税，简称出口退税，其基本含义是指对出口产品退还其在国内生产和流通环节实际缴纳的产品税、增值税、营业税和特别消费税。我国出口的产品，凡属于已征或应征产品税、增值税和特别消费税的产品，除国家明确规定不予退还已征税款或免征应征税款，可以申请出口退税。