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杨华柏 李若峤
1995年6月30日，《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)正式颁布，成为我国建国以来的第一部保险基本法，它从根本上结束了之前我国保险立法支离破碎、很多方面无法可依的局面，标志着我国保险业进入了有法可依、依法经营、依法监管的新阶段。1995年颁布的《保险法》共八章一百五十二条，采用了保险合同法和保险业法合一的立法模式，
对保险合同、保险公司、保险经营行为、保险监管、保险违法行为处罚等许多方面作了较为系统的规定。《保险法》颁布实施后，随着我国经济社会发展和对外开放的稳步推进，保险业发展的内部情况和外部环境都发生了深刻变化。基于这些变化，2002年，全国人大常委会对《保险法》进行了修改。修改内容重在保险业法部分，共涉及三十三个条文，并增补六个条文，使《保险法》更有利于我国履行加入世贸组织承诺，加强对被保险人利益的保护，强化保险监管并支持保险业的改革与发展。
《保险法》保障促进了保险业做大做强
《保险法》采用了保险业法与保险合同法合而为一的立法模式，既调整保险合同相关主体间的横向平等法律关系，也调整国家保险监管机关和保险市场主体之间的监管关系。这使投保人与保险人的合法权益获得了保险基本法的保障，亦为保险公司的自主经营和保险监管机关的外部监管设定了基本法层面的依据。正是在这一意义上，我们称《保险法》的颁布与实施将我国保险业导入了有法可依、依法经营与依法监管的新阶段，而它的修改、完善与发展也实实在在地见证和记录了保险业的高速增长。
1995年《保险法》颁布当年，我国共有9家保险机构，其中包括2家国有独资保险公司、4家股份制保险公司和3家外资保险分公司，保险从业人员141308人(保险营销员除外)，全年实现保费收入683亿元，外资市场比例为0.795%，保险深度为1.17%，保险密度为56.39元，保险公司总资产规模共计956.58亿元。
《保险法》实施十年来，目前，全国已有保险(控股)集团公司5家、保险公司69家、保险资产管理公司4家。其中，中资保险公司32家，而加入世贸组织尤其是《外资保险公司管理条例》的颁布实施，使外资保险公司在数量上已超过中资保险公司，达到了37家。在保险市场主体增加的同时，保险投资主体多元化、国有保险企业股份制改造和股权结构优化也取得了长足的发展。目前除中国人保控股、中国人寿集团和中国再保险集团三家国有独资公司外，其余中资保险企业均为产权明晰的股份制保险公司，其中中国人民财产保险股份有限公司在香港、中国人寿保险股份公司在香港和纽约以及中国平安保险(集团)股份有限公司在香港成功上市，大大增强了资本实力，提高了偿付能力，优化了股权结构，开创了我国金融企业海外上市的先河。十年间，专业保险中介机构从无到有，现已发展至1317家，其中保险代理公司937家，保险经纪公司199家，保险公估公司181家；兼业保险代理机构达11万多家；保险营销员超过134万人。2004年保险业累计实现保费收入4318.13亿元，保险深度3.39%，保险密度332.16元。其中，外资保险公司保费收入为98.04亿元，占全部市场份额的2.27%，若将参股中资保险公司的外资份额计算在内，外资市场比例已达到25%。截至2005年4月，保险公司总资产规模已超过1.3万亿元。在保险市场发展的同时，保险监管机构得到了相应的发展，由原人民银行的保险监管司发展为独立的正部级监管机构。
显然，《保险法》颁布实施的十年也是保险业飞速发展的十年。十年之间，我国保险公司数量增长近8倍，年保费收入增长超过5倍，保险公司总资产规模增长近13倍，保险深度增长近190%，保险密度增长4.9倍，外资保险市场比例增长185%。较之《保险法》颁布前的保险业发展状况，应该说，十年间的持续快速发展，固然有其深刻的社会经济基础，但《保险法》的制度保障和推动发挥了关键性和根本性的作用。例如，产寿险分业经营制度直接导致市场主体的裂变与重组，也催生了保险公司的专业化经营；保险中介制度的创新使我国拥有了庞大的、适合国情的保险营销渠道；责任保险等险种的法律界定为保险公司的产品创新提供了有力的法律支持，使之得以更好地发挥管理风险、服务社会的职能；疑义条款不利解释原则的创新，在充分保护投保方权益的同时，也促使保险公司规范经营行为，进而有利于保险业的长期健康发展。凡此种种，无不令人信服地表明，《保险法》的规范与创新，成为我国保险业做大做强的制度原动力。
《保险法》及其配套法规规章是风险防范的铁壁
我国上世纪90年代初经济增长很快，为了防范和化解金融风险，国家确定了金融业“分业经营、分业监管”的运行模式。正是在这一背景下，1995年成为我国法制建设史上的“金融立法年”，《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》先后出台，初步构建了我国的金融法律体系。
《保险法》的立法背景，使风险防范成为其与生俱来的秉性，1998年的亚洲金融危机，更使得这一立法指导思想传承至今，并在2002年《保险法》修改工作中得以强化。《保险法》防范、化解风险的特性与作用，鲜明地体现于其具体制度之中。
分业经营与分业监管
对保险业而言，分业经营有着双重含义。在保险业外部，分业经营意味着保险业应与其他金融行业隔离，即保险企业不得从事银行、证券、信托等其他非保险业务；在保险业内部，分业经营意味着产、寿险业务的分离，即同一保险人不得同时兼营财产保险业务和人身保险业务。1995年颁布的《保险法》贯彻了国家关于银行、证券、保险分业经营的既定方针，同时也确立了保险业内部的产寿险分业经营格局，从而在不同性质的业务之间构筑了“防火墙”，有效地隔离了不同业务间的风险蔓延，提高了保险经营主体的抗风险能力。在确定金融业分业经营模式后，为提高金融监管的专业性和有效性，我国逐步选择了分业监管模式。
偿付能力监管
偿付能力是保险公司在任何时间履行其全部责任的能力。从保险监管的角度看，偿付能力既是保险公司的实际偿付能力，即某一时点上保险公司经认可的资产与负债的差额，也是《保险法》规定的最低偿付能力，即保险公司经认可的资产与负债之差必须达到的最低标准。偿付能力监管的核心在于对资本尤其是风险资本的评估，它充分体现了审慎性风险监管的理念，是世界各国保险监管的核心内容和首要目标。《保险法》颁布之前，我国的保险监管基本上停留于对保险公司经营行为的合规性监管。1995年颁布的《保险法》首次提出偿付能力管理的概念，并作了明确的规定。2002年修订后的《保险法》，根据保险监管的新形势和新特点，以授权性条款的形式授权监管机关制定偿付能力监管指标体系，对保险公司的最低偿付能力实施监控。据此，2003年3月28日，中国保监会颁布了新的《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，初步建立了我国保险业的偿付能力监管框架，推动保险监管由合规性监管向审慎性监管迈出了实质性的一步。
条款费率审批与备案
保险条款是保险公司的产品，保险费率是产品的价格。理论上，保险条款与费率作为保险合同的要素，监管机关不应过多地予以管制。但格式化的保险合同使消费者仅有缔约与否的选择权，因此，为充分保障社会公众的利益，并防止保险公司进行恶性价格竞争损及自身偿付能力，包括我国在内的部分国家和地区在监控保险公司偿付能力的同时也对条款费率进行监管。1995年颁布的《保险法》曾规定，主要商业保险险种的主要条款和费率由监管部门制定，其他险种的条款费率报监管部门备案。尽管这一规定符合当时保险业的发展状况，但严格管制条款费率无疑不利于发挥市场机制的调节作用。因此，2002年《保险法》修改时，结合保险市场的发育程度，放松了对条款费率的管制，向着条款费率市场化迈进了一大步。应该说，《保险法》在条款费率监管问题上的立场是稳妥的。目前，由于保险公司自我约束能力较差，以偿付能力为核心的监管机制并未成型，因此，从防止恶性竞争引发行业风险的角度考虑，对条款费率进行适度监管是必须的。现行《保险法》的规定已为条款费率监管向偿付能力监管的转型奠定了良好的基础。
保险资金运用
保险资金运用收益是保险公司的重要利润来源之一，但是，保险资金的性质决定其运用必须首先着眼于安全性。循此原则，1995年《保险法》对保险资金运用形式作了严格限制，防止资金违规进入其他金融业和工商产业。正是这一具有远见卓识的限制性规定，极大地避免了保险资金的风险，有效地保障了保险资产的安全。2002年《保险法》修改中，为支持保险业的发展，根据我国金融市场的实际情况，对资金运用的禁止性规定作了微调。近年来，中国保监会根据国务院的决定和保险业发展的实际需要，结合《保险法》“国务院规定的其他资金运用形式”的规定，先后发布了《保险公司投资证券投资基金管理暂行办法》、《保险公司投资企业债券管理暂行办法》、《关于保险公司投资银行次级定期债务有关事项的通知》、《保险资产管理公司管理暂行规定》、《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》、《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》等一系列规章和规范性文件，在拓宽保险资金运用渠道、尝试资金运用组织形式创新的同时，较好地求得了安全性与效益性之间的平衡，有效地防范了资金运用风险。
保险保障基金
保险公司出现暂时经营困难乃至个别主体退出市场属竞争的必然规律，然而，保险公司的经营由于涉及大量被保险人而事关社会公众利益，如若处理不当，可能引发连锁反应，酿成系统性风险。基于这一考虑，《保险法》确立了保险保障基金制度，并授权监管机关制定具体办法。据此，中国保监会发布了《保险保障基金管理办法》，以公共基金的形式，将各保险公司的经营风险在行业内进行分担。这一保险业安全网的构建，将有助于保险公司的稳健经营，使整顿、接管乃至破产等市场退出机制真正发挥作用。
1995年《保险法》颁布实施后，围绕其确立的主要制度，贯彻防范风险的主旨，中国人民银行尤其是中国保监会，发布了大量监管规章与规范性文件，除上文述及之外，主要包括《外资保险公司管理条例实施细则》、《保险公司管理规定》、《再保险公司设立规定》、《保险公司高级管理人员任职资格管理规定》、《人身保险产品审批和备案管理办法》、《财产保险条款费率管理暂行办法》、《保险代理机构管理规定》和《保险经纪机构管理规定》等，从而构成了一个以《保险法》为统帅，涵盖行政法规、规章和规范性文件的保险法律体系。在这一体系中，保险机构、高管人员、产品服务、偿付能力和资金运用等保险公司可能的风险点均得以有效监管。
《保险法》完善展望
由于处于转型时期等因素的影响，《保险法》也有其不足之处和时滞缺陷。在保险业法方面，整体上行政管制色彩仍较重，不利于推进市场化和业务创新，行为合规性监管向审慎性风险监管的转型有待推进，突出表现为：保险主体组织形式规定较为单一、业务范围界定不够科学、资金运用渠道规定较窄，严重滞后于金融业发展的需求。保险合同法方面，由于2002年的修改内容重在业法，而对保险合同法部分未作实质性修改，因此，该部分内容已严重落后于保险业发展状况，致使许多规定难以操作，甚至于新产品的规范无法可依，投保方的权益往往得不到有效保护。
应该说，上述问题已经引起了包括理论界、业界、保险消费者、监管机关和司法机关在内的社会各方的持续关注，因此，再次修改《保险法》，最终在基本法层面解决问题的呼声也日益高涨。出于同样的考虑，身处监管一线的中国保监会正在大力倡议、积极推动《保险法》的二次修改，并已成立相应的机构从事修法的调研工作。我们认为，此次修改《保险法》，应立足于为我国保险业的持续、健康、快速发展，提供相对较长时期内稳定的法律保障，因此，应基本定位于中等规模的修改，在保险市场主体、保险经营规则、保险监管和保险合同四个方面，本着促进发展、强化监管和保护投保方利益的思路，对现行规范进行清理、调整和增补，重点解决保险组织形式的多元化、扩大与明确保险公司业务范围、拓宽保险资金运用渠道、改革条款费率监管、完善监管措施和保险合同规则等问题，最终将相互制保险公司、农业保险和企业年金等已经出现而法律规定相对空白的保险业创新，落实于《保险法》的具体规范。
我国的保险法制建设，与保险业的改革发展息息相关，经历了一个曲折发展、艰难前进的历史过程，时至今日，一个相对完整的保险法律体系已初步形成。《保险法》的修改和完善将使其更加符合我国保险业发展的实际，促进保险业做大做强，拓宽保险的社会服务功能，有效地防范保险业风险，使保险业在构建和谐社会、造福人民中发挥更大的积极作用。
作者单位：中国保监会法规部
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