|
中国银监会政策法规部副主任 黄 毅
一部法律经过十年的实践检验，在这个时候回顾其立法背景、评价其实施效果，展望其未来，是很有意义的。《商业银行法》作为我国金融立法史上的一个里程碑，作为我国金融法律体系框架的重要支柱，是我国金融体制改革的经验总结和银行业发展的有力保障，尤其值得我们去回顾和思考。
十余年改革的结晶，银行业法制建设的里程碑
我国银行业立法的历史，可追溯到改革开放之初。在金融体制改革刚刚开始时，在大量调查研究和比较分析的基础上，国家作出了在银行业法制建设方面分步进行的决定。首先是在1986年制定了《银行管理暂行条例》，明确了中国人民银行的中央银行地位，赋予了其对专业银行及其分支机构的审批管理权限；确立了专业银行的独立经济实体地位，并赋予了专业银行信贷监督、结算监督、工资基金监督、现金管理和国营企业流动资金管理等权限。《银行管理暂行条例》在银行业监管方面起到的作用，可以说是我国银行业发展和法制建设的起点。
《银行管理暂行条例》制定后，从1986年到1995年的十年间，我国经济改革和开放经历了风风雨雨，经济建设步伐不断加快，银行业也不断发展壮大，银行立法也经历了一个曲折的发展过程。1989年至1992年，人民银行数易其稿，起草了《商业银行法》送审稿并上报国务院，但该稿仍然是立足于旧的金融体制。1992年，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标，为金融体制改革和金融业发展明确了新的方向。1993年，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，对金融改革的目标、内容、要求和步骤作了具体部署。根据市场经济体制改革的目标，在银行改革方面，要求加快银行体制改革的力度，要求专业银行按照企业化的模式运作，真正做到自主经营、自负盈亏、自求平衡、自我约束和自我发展。同时，要求对金融机构实施严格的监管，保障金融体系的稳健运行并要求加快制定《商业银行法》，促进专业银行向商业银行转变。20世纪90年代初在银行领域发生的上述变化，使得局限于《银行管理暂行条例》模式的立法思路已远远不能适应银行改革和发展对法律规范的需求，要求从社会主义市场经济对银行业长远发展的根本要求出发，为银行业制定新的法律规范。当时我国银行体系虽已得到建立和发展，对支持我国经济体制改革和国民经济发展发挥了积极作用，但由于多方面原因，也存在着两方面的突出问题：一是对金融机构的监督管理难以适应形势的发展，二是银行信贷资产质量不高，呆坏账比例过大。这些问题的原因在于银行内部缺乏自我约束机制，外部又缺乏对其监管的有效手段。在上述背景下，1993年人民银行再次组成起草小组，并组成银行法起草顾问小组，参照国际上的通行做法，在新的理念下重新开始起草《商业银行法》，并上报到国务院。国务院于1994年8月将法律草案提交人大常委会。1995年5月10日，八届人大常委会第十三次会议最终通过了《商业银行法》。从重新开始起草到立法机关通过，虽然仅有一年多的时间，但法律中规定的各项制度是经过十多年酝酿，多年磨砺而成。《商业银行法》是我国银行业十年改革发展的结晶，以“十年磨一剑”来形容当不为过。从该法的字里行间，我们今天还依稀可以看到当年我国银行业发展的曲折历程。
《商业银行法》的颁布和实施标志着我国商业银行的发展和监管开始步入法制化、规范化的轨道，为我国商业银行向真正的现代化商业银行迈进明确了方向，是我国银行业法制建设史上的重要里程碑。《商业银行法》中各项原则和制度的确立，结合了我国金融体制改革的现状和发展方向，借鉴了国际上的成功经验和通行做法。十年之后，这些原则和制度的作用已得到充分验证，仍然是我国商业银行监管和经营的基本原则和制度。
一是商业银行的企业法人制度和商业化经营原则。《商业银行法》规定，商业银行是依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，明确了商业银行的独立民事法律主体地位。《商业银行法》还规定，商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。在市场经济环境下，上述原则和制度是毋庸置疑的，但从我国商业银行的特殊发展历史和当时的经济环境来看，要使我国国有商业银行实现从专业银行向商业银行的转变，摆脱各种行政干预，消除对商业银行社会责任的误解，确立商业银行的商业化经营原则和企业法人制度十分重要。即使在十年后的今天，仍然还有一些人对商业银行的法律地位和自主经营权存有疑义，坚持这一原则和制度仍具有现实意义。
二是商业银行的统一法人制度。《商业银行法》规定，商业银行在境内设立分支机构，不受行政区划的限制。商业银行分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。统一法人制度打破了专业银行时代上下级行之间的行政管理模式，从法律上确立了总行对分支机构的统一管理权，为商业银行总行健全内控制度和风险管理制度提供了重要基础。在商业银行大力进行结构调整、推进扁平化管理的今天，不应忘记统一法人制度曾经起过的历史作用。
三是金融分业经营、分业管理的原则。《商业银行法》明确规定商业银行不得经营信托、证券、保险及实业投资业务。这一原则借鉴了国际金融业立法的经验，吸取了我国金融混乱时期的教训，并综合考虑了当时我国银行业金融机构的管理水平、人员素质和市场环境等实际情况。这一原则的确立对20世纪90年代中期之后我国金融业的清理整顿发挥了重要作用，直至今天仍在很大程度上发挥着稳定金融市场的作用。其影响是相当深远的。
四是引入一系列风险管理和风险监管的制度。《商业银行法》规定了对商业银行风险预防、控制和化解的法律措施：第一，规定了资本充足率要求，要求商业银行维持足以防范和化解风险的资本水平，保证商业银行的经营实力；第二，要求商业银行提取足额准备金，及时冲销因业务经营风险而造成的损失，保证商业银行资本金的安全；第三，规定了具体的资产负债比例，限制商业银行承担风险的水平，分散商业银行的风险。这些规定为商业银行的审慎经营和监管指明了方向。
五是重点规范了商业银行的信贷行为。《商业银行法》规定商业银行的信贷自主权受法律保护，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保，同时，《商业银行法》也要求商业银行实行审贷分离、分级审批制度，要求借款人提供担保，要求商业银行按照法定程序办理信贷业务。
六是存款人利益保护制度，《商业银行法》规定：“商业银行与客户的业务往来，应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则”，并“不得损害国家利益、社会公共利益”。并设专章规定了“对存款人的保护”。这为保护存款人和银行客户的合法权益，使商业银行能够为社会公众提供安全、优质、规范、便利的金融服务提供了法律上的保障。
上述制度足以确立《商业银行法》在我国商业银行法律体系中的母法地位，也为制定金融行政法规和金融规章提供了基本法律依据。在十年的运行中，这些制度控制了金融风险，确立了严格的风险防范、化解的法律措施，有力地维护了我国的金融秩序。
及时修改，适应全新监管体制
由于银行业监管体制的改革，2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，对《商业银行法》进行了修改。2003年修改《商业银行法》时，存在大改和小改的争论，随着实践的发展，法律中的很多规定已经不利于银行业的发展，需要对法律作出全面修改。但是，由于《商业银行法》的修改牵涉到方方面面，各种利益和观点的协调需要假以时日。经过充分讨论后，最终确定修改的主要目的是适应银行业监管体制改革，而对重大问题，只有非改不可的才进行了修改。修改的内容主要有以下几个方面：
一是扩大商业银行的业务范围。商业银行拓展新业务，是发展的必然趋势，此次法律修改顺应了实践的发展，将商业银行已普遍从事的票据承兑、买卖金融债券和结售汇业务增加为法定业务。
二是强调商业银行的安全性经营原则。十年前制定《商业银行法》时，为了促进专业银行向商业银行的转变，将“效益性”作为商业银行的首要经营原则。时至今日，我国也与国际上其他国家一样，银行的安全性问题成为监管层和社会关注的首要问题，因此立法者将“安全性”修改为商业银行的首要经营原则，体现了审慎经营和审慎监管的理念。
三是履行中国加入世界贸易组织承诺，取消商业银行设立的经济测试标准。《商业银行法》原第十二条中规定，审查商业银行设立申请时，应当考虑经济发展的需要。这一规定不符合世贸组织协议中关于禁止在银行业准入中采用经济测试标准的原则，因此立法机关删除了上述规定，而修改为进行审慎性条件审查。这一修改与国际上的通行做法是一致的。
四是给商业银行混业经营预留法律空间。《商业银行法》原第四十三条严格禁止商业银行混业经营，是基于当时金融市场混乱的特殊环境，随着我国金融业改革的进展，这一规定已在一定程度上束缚了银行业的发展，不得不改。但鉴于我国目前的市场环境还不太成熟，商业银行自身的风险管理能力还有待提高，修改后的《商业银行法》没有放弃分业经营原则，而是结合我国经济体制渐进式改革的特点，采用了为商业银行混业经营预留法律空间的方式，由国家根据银行业改革和发展的进程逐渐扩大商业银行从事多元化金融业务的范围。
五是进一步划分了人民银行和银监会对商业银行的监管职责。在制定《银行业监督管理法》和修改《中国人民银行法》的基础上，为了在银行业监管中进一步体现监管效率原则，避免重复监管和交叉监管，修改后的《商业银行法》在存款准备金、同业拆借、境外借款、金融债券的发行和买卖、利率管理、结售汇业务等方面对人民银行和银监会的监管职责作了细分，明确了各自的监管职责。
六是严格法律责任，加大对商业银行及其工作人员违法违规行为的打击力度。《商业银行法》原来规定的罚款最高额为50万元，这一限额已不符合现在的实际情况，不利于打击商业银行及其他主体的违法违规行为。修改后的《商业银行法》将罚款的最高额提高到了200万元，并针对不同的违法违规行为规定了不同的处罚档次，更符合打击违法违规行为的实际需要。
从《商业银行法》的上述修改中，我们可以看出该法仍具有临时性和过渡性。修改的过程中，有关商业银行监管和经营的各种理念、观点和各种利益都得到了正面交锋，其中没法达成一致修改意见的规定都留了下来，没有作出修改。这一过程也体现出我国银行业，尤其是国有商业银行改革和发展的艰巨程度。
银行业法制建设依然任重道远
《商业银行法》的起草背景和指导思想，决定了其具有明显的新旧体制转换特征，很多条款还保留着专业银行体制时期的监管理念和经营理念。《商业银行法》颁布以来的十年，是我国金融业深化改革和迅速发展的十年，金融市场化和对外开放程度不断加深，金融创新层出不穷，金融风险的性质和规模也发生了质的变化，商业银行所处的社会经济环境也已经发生了重大变化。今天再来全面回顾《商业银行法》，我们可以发现其仍然存在许多突出的问题。一是时效性不够，很多法律规范已不能适应银行业改革开放以及金融业务创新的需要，一些过时的法律规范尚未得到修订或废止；二是系统性差，一些迫切需要法律予以明确的内容，要么没有规定，要么规定得过于原则，缺乏可操作性；三是银行业法律规范之间还存在抵触和矛盾，不衔接、不一致之处多。
目前，银行业法制建设的迫切任务主要有以下几个方面：
一是银行业金融机构的市场退出法律制度建设。目前的《商业银行法》中虽有关于商业银行市场退出的条款，但是过于原则，操作性不强。实践中，我国很多有问题银行业金融机构需要以撤销、关闭和破产等方式实施市场退出，由于缺乏完善的法律规定，这些有问题机构多年退而难出，损失不断扩大，债权人利益得不到保障，严重影响了金融市场秩序和社会稳定。因此，通过立法建立完整的银行业金融机构市场退出机制已刻不容缓,必须明确规定商业银行市场退出的条件、程序、资产清偿顺序、债权人利益保护等重要内容。目前尤其应当加强银行业金融机构撤销和破产法律制度的建设，尽快为银行业金融机构的有序市场退出构筑坚实的法律基础。另外，《商业银行法》还应当增加关于商业银行合并、分立的规定，以适应日益增多的市场化银行购并重组实践需要。
二是加快存款保险制度的建设。为解决目前我国隐性存款保险体制带来的问题，急需在法律制度上建立存款保险制度，强化对银行业金融机构的市场约束，降低其道德风险，为市场化退出提供有力的前提条件。
三是加强中国加入世贸组织过渡期后银行业应对市场化加速的法律问题研究。随着中国加入世贸组织过渡期的结束，中资商业银行将在同等法律环境下与外资银行竞争，国有商业银行必须加快市场化和商业化改革。因此，如何按照公平原则修改现有外资金融机构管理条例，解决外资金融机构在中国享受“超国民待遇”的问题，给中外资银行业金融机构提供公平竞争的法律环境，是银行业法制建设不可回避的任务。
四是完善商业银行的资本补充机制。制定《商业银行法》时主要是考虑规范国有商业银行，对商业银行资本金管理规定比较薄弱，致使《商业银行法》实施以来对商业银行的资本约束效果不理想，商业银行忽视风险和效益扩张资产规模的问题比较突出。因此必须严格规范对商业银行的资本金管理，在法律中对商业银行的资本来源、结构、资本补充机制和资本金的使用等方面作出详细的规定。
五是农村合作金融法律制度的建设。农村合作金融机构是我国农村金融的主要力量，数量大，风险高，影响面广。长期以来，农村合作金融机构缺乏法律制度的规范，其法律地位、经营管理、投资人权利都缺乏法律规范，存款人权利也得不到保障。目前我国农村合作金融体制的改革正处于深化攻坚阶段，需要充分发挥前瞻性的法律制度对改革的引导和推进作用，加快农村信用合作金融立法，规范其经营和管理。
六是市场风险的规范和管理。随着我国银行业改革开放的也不断深化，利率市场化、金融创新和多元化经营不断深化，商业银行越来越多地涉足有价证券、外汇和衍生产品交易，市场风险问题将越来越突出。因此，《商业银行法》应对商业银行对市场风险的管理和有关监管事项作出具体规定。
七是加强信用体系建设。商业银行的信用资料是全社会信用资源的重要内容，我国信用体系的建设离不开商业银行的信用资料，商业银行业务的发展也离不开良好的社会信用环境。《商业银行法》中应当在为银行客户保密原则的基础上，对征信机构获取、利用信用信息，以及在征信行为中保护客户利益等方面作出规定，以促进我国信用体系的建设，提高社会的信用水平。
另外，为确保法律规定落到实处，还要进一步做好《商业银行法》配套法规和规章的制定工作，弥补法律规定过于原则的缺陷。
总之，全面修改《商业银行法》并制定配套法规已成为银行业法制建设的迫切任务，银行业法制建设依然任重道远。尤其是在我国即将兑现加入世贸组织承诺，银行业全面对外开放的前夕，各界都应该对此予以高度关注，未雨绸缪，将《商业银行法》的全面修改工作提上议事日程，为我国商业银行的改革和发展提供一个良好的法律环境。
| 
