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全国人大财经委经济室副主任 李命志
金融是现代经济的核心，发展市场经济离不开健全的金融市场和金融体系。1992年10月，党的十四大把建立和完善社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标，建立和培育符合社会主义市场经济要求的现代金融制度成为我国改革和发展的主要内容之一。全国人大及其常委会按照十四大提出的加快经济立法、20世纪末初步建立适应社会主义市场经
济的法律体系的要求，把加快经济立法作为立法工作的重点。几届全国人大及其常委会高度重视金融立法，改进立法工作，加紧工作进度，注重立法质量，金融法制建设取得了显著成绩。
加强立法工作的规划性和前瞻性，着眼于建立比较完备的金融法律制度
金融渗透于现代经济的方方面面，特别是金融市场运行和金融监管所涉及的系统性风险，对经济和社会生活具有重大的影响力，金融市场和金融体系的健康运转离不开法律的规范和保障。在现代市场经济条件下，金融法律制度既覆盖传统的银行存贷款、保险、票据、担保等业务，也涉及证券、期货、外汇、信托投资等新兴发展起来的业务；既要从商事法律制度的角度对平等主体之间的金融交易进行规范，也要从公法的角度对市场准入、风险防范和处置等金融监管方面进行规范和引导。金融法律本身之间还存在密切的联系，构成了一个相对独立的体系。在改革开放甚至于上个世纪90年代之前，符合市场经济要求的金融制度在我国还没有真正建立，因此，作为现实经济生活反映的法律在这方面基本上还是空白。邓小平同志视察南方谈话和党的十四大召开之后，建立社会主义市场经济成为我国改革的目标，金融业务、金融市场的创新和发展加快，全国人大常委会敏锐地把握到这一时代的要求，将加快金融立法提到议事日程。
我国的证券市场在上个世纪80年代事实上已经开始发育，1990年上海证券交易所成立及深圳证券交易所的试运行代表着证券市场和证券业的发展进入了一个新的历史时期，邓小平同志视察南方谈话发表后，证券交易火爆起来，但由于制度不健全，缺乏必要的法律规范，一些问题也很快暴露出来，突出的是1992年发生的“原野事件”和深圳“8•10”新股发行事件。1992年6月，七届全国人大常委会委员长会议正式决定制定《证券法》，并很快责成全国人大财经委委员厉以宁教授组织开展起草工作。如果说，《证券法》的启动还是一个“孤立”事件的话，那么，1993年成立的八届全国人大常委会则明确提出了加快经济立法的规划和安排。
八届全国人大常委会一成立，首先要求有关专门委员会和工作机构组织专家学者从总体上、法理上对社会主义市场经济法律体系进行调查研究，并就构建社会主义市场经济法律体系框架提出建议。在充分调查研究的基础上，全国人大常委会很快制定了五年立法规划。立法规划紧紧围绕社会主义市场经济体制的主要环节，提出规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障等方面的主要法律项目，是立法工作的重点。实现这个规划，就可以大体上形成社会主义市场经济法律体系的框架。立法规划还提出：要注意加强立法的计划性和主动性，分清轻重缓急，妥善加以安排，急需的法律先立。对已出台的改革措施，要及时总结经验，尽可能地用法律形式固定下来，使之规范化。要抓紧制定中央银行法、商业银行法、审计法、对外贸易法、期货交易法、房地产法、证券法、票据法、担保法、信托法、保险法、仲裁法、劳动法等法律。其他方面的法律，凡是条件成熟的，也要抓紧制定。
在八届全国人大常委会的立法规划中，经济立法是重点，而在经济立法中，金融立法占有十分重要的地位。后来相继出台的金融法律在当时的规划中已经作了安排，并对起草工作提出了明确的要求。这是全国人大常委会第一次将经济立法作为重点，制定系统的立法规划。这个立法规划对我国的金融立法起到了非常重要的推动作用。
到目前为止，全国人民代表大会和全国人大常委会通过的关于金融的专门性法律主要有：《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》、《担保法》等。有些法律还经过了修改完善。根据这些法律，国务院还制定了相应的行政性法规，有关部门制定了大量的部门规章。可以说，从八届全国人大开始，经过九届、十届全国人大的连续接力，通过全国人大代表、全国人大常委会组成人员、全国人大专门委员会、国务院及其有关部门、金融界人士、专家学者及至全社会的共同努力，主要的金融法律已经出台，金融法律门类已经比较齐全，我国的金融法律体系已经初步形成。
需要强调的是，除了这些“金融专业法律”外，与金融有关的刑事法律制度和其他民事法律制度也日益完善。以刑法为例，随着现代金融的发展，金融犯罪逐步增加，在这种情况下，刑法在维护金融秩序、保护社会公众利益方面的作用日益突出。全国人大及其常委会在加强金融法律制度建设的同时，也十分注重根据形势发展和实际需要，通过修改和解释刑法，发挥其在打击和遏制金融犯罪中的作用。1995年6月30日八届全国人大会常委会第十四次会议通过了《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。1997年八届全国人大五次会议对《刑法》作了重大修改，与金融有关的是增加了破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等规定，特别是为了维护证券交易秩序，打击证券欺诈等犯罪行为，增加了关于内幕交易、操纵证券交易价格、编造并传播虚假信息等犯罪的规定。此后，又五次对《刑法》进行了修改和解释，特别是1999年和2005年的修改和解释，进一步明确和加大了对涉及银行、证券、期货、保险和其他金融业的金融犯罪的打击力度。
用立法引导、推进和保障金融改革和制度创新
金融立法的进程是与我国金融改革的进程相伴推进的。一方面，金融改革的成果需要通过法律来肯定和巩固，另一方面，法律的适时出台，也可以推动改革过程中的分歧和问题的解决，推进金融制度创新。可以说，全国人大及其常委会始终注意坚持把推进金融立法与金融发展和改革的重大决策结合起来，在维护法律严肃性的同时，保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台，使立法工作服从和服务于国家工作的大局。
改革开放之前，我国实行的是一个完全国家垄断的计划金融制度：实行单一的国有银行制度，在金融运行机制上实行银行信贷和货币发行合一，没有中央银行与商业银行之分，中国人民银行是全国的信贷中心、结算中心、货币发行中心，同时实行贷款资金供给制，银行不讲经济效益。1979年，我国的金融体制改革启动，一是金融机构出现多元化，出现了以产业分工为主要特征的专业银行机构；二是中国人民银行向中央银行转变，实行了银行信贷与货币发行分开，中央银行不再直接经营商业银行业务，单独行使信贷管理和货币发行权。
在改革不断推进的同时，国务院起草了《中国人民银行法(草案)》和商《业银行法(草案)》，并于1994年6月和8月分别提请八届全国人大常委会第八次、第九次会议审议。在经过常委会多次审议后，《中国人民银行法》和《商业银行法》于1995年颁布实施。《中国人民银行法》第一次以法律的形式确立了中国人民银行作为我国中央银行的法律地位及其主要职能，为中国人民银行制定和执行货币政策，实施有效的金融宏观调控提供了法律保障。《商业银行法》则确立了商业银行实行“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的经营原则和以其全部法人财产独立承担民事责任的法人地位，并规定“商业银行依法开展业务，不受斜体单位和个人干涉”，“商业银行有权拒绝斜体单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保”。这事实上是肯定了国有专业银行向商业银行转变的改革方向。中央银行制度和商业银行体制的确定，极大地推动了金融改革和制度创新，金融组织机构多元化不断深入，非银行金融机构、保险公司、证券公司快速发展，金融监管不断完善，金融宏观调控向间接调控过渡，证券交易所、同业拆借市场、票据市场全面启动。
信托本是一种重要的民事法律制度，但在市场经济条件下，商事信托由于在财产管理、资金融通、投资理财等方面具有突出的功能，已成为现代金融业的重要支柱之一。改革开放后，我国信托业又获得了长足的发展。但是，信托业在发展中也出现了不少问题，特别是信托关系在法律上缺乏明确界定，信托业发展缺少应有的法律规范和保障，多数信托公司主要经营银行业务，违规经营严重，风险控制能力低。八届全国人大财经委员会适时提出立法建议，经全国人大常委会批准后，自1993年8月起，全国人大财经委员会组织成立了信托法起草组，启动了信托立法。中国政法大学、中国社会科学院等单位的专家学者和国务院有关部门人员参加了起草工作。2001年4月九届全国人大常委会通过了这部法律。根据当时的实际情况，这部法律主要确定了信托关系的基本规范。事实证明，信托基本关系的明确，具有十分重要的意义。全国人大财经委后来又提出制定《证券投资基金法》。由于信托关系在立法中得到明确，《证券投资基金法》的制定就有了基础，进展比较顺利。该法的出台促进了证券投资基金业的健康发展，证券投资基金已经成为我国资本市场最重要的机构投资者之一。
由于改革的过程是一个探索的过程，我国又处于经济社会发展迅速、情况变化较快的时期，全国人大及其常委会注意正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。法律的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定，避免朝令夕改；而改革的特点在于“变”，不断突破原有的一些体制和规则。所以，立法工作一方面要及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，另一方面也要注意为深化改革留下空间。如，在制定银行业监管法时，对银行业与其他金融业混业经营还是分业经营的问题，也采取了灵活的处理。
我国加入世界贸易组织后，根据我国加入世贸组织有关承诺和金融市场进一步开放后增强竞争能力的需要，对一些金融法律也及时作了修改。如2002年，全国人大常委会根据国务院提出的议案，对《保险法》涉及保险资金运用限制、保险业务兼营、保险条款和费率的审批、个人保险代理人代理数量的限制等条款作了修改，同时进一步完善了保险监管制度。
可以说，金融立法工作围绕党和国家工作的大局，推动了金融的改革和发展，有力地促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。
立法工作注重发扬民主，开门立法
金融法律的特点，一是专业性强，既涉及多方面的金融专业知识，也涉及民法、商法和经济法等法律知识；二是影响面广，一方面，法律的规范对各种金融产业，如银行、保险、证券、信托等的发展影响巨大，另一方面，也与广大存款人、金融投资者、债权人、债务人等的切身利益有密切关系，还涉及到金融的监管、金融宏观调控等重要问题。为了保证立法的进度和质量，全国人大常委会注重开门立法，充分发扬民主，实行立法工作者、管理部门、金融专业人士等相结合，调动各方面的积极性，加快立法步伐。
一是在立法过程中充分发扬民主，广泛听取社会各界意见。充分发扬民主，严格依法办事，是我国社会主义民主制度的内在要求，对于保证立法更好地体现人民意志、代表人民利益至关重要。在法律的起草、审议过程中，全国人大及其常委会、法律草案起草单位都十分注意倾听基层群众的意见，通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛征求社会各方面对有关法律草案的意见，保证各方面充分发表意见。证券法、投资基金法、信托法等一些法律草案多次召开国际国内研讨论证会，有的还将草案上网公布，征求各界的意见建议，切实做到集思广益，走群众路线，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。不少法律的起草都遇到了重大的分歧，有时，不同意见交锋很激烈。但是，争论的结果是促进了对问题的深入研究，取得共识。
二是与国务院有关部门密切配合。有些法律，如中国人民银行法、商业银行法、银行业监管法、保险法等都是由国务院有关部门负责起草的；有些法律是由全国人大有关专门委员会负责起草的。不管采取哪种形式，全国人大有关专门委员会、全国人大常委会的工作机构都十分注重与国务院有关部门的联系、沟通和配合，一起开会研讨，一起调研，对一些重大问题反复协商。2003年3月，为了加强金融监管，提高防范和化解金融风险的能力，经十届全国人大一次会议批准，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构。为了使银监会的工作有法可依，国务院有关部门拟订了《中华人民共和国银行业监督管理法(草案)》。为了保证草案顺利通过，使银监会尽快依法开展工作，草案提交全国人大常委会前，根据常委会的要求，全国人大财经委与国务院法制办、中国人民银行、银监会等及时沟通，对草案涉及的主要问题进行研究，并向委员长会议及时报告，推动了草案的及时出台。
三是注重发挥人大专门委员会的作用。从七届全国人大常委会责成全国人大财经委委员厉以宁教授负责起草证券法开始，全国人大有关专门委员会开始了直接起草法律的工作。从八届全国人大开始，专门委员会的作用越来越大。已经出台的《证券法》、《信托法》、《证券投资基金法》和尚未出台的期货交易法、外汇法等都是由全国人大财经委负责起草的。专门委员会牵头法律草案的起草有个最大的好处：没有自身的部门利益，能够比较客观地听取各方面的意见，站在比较客观的立场对分歧意见进行权衡，进行深入研究。专门委员会在起草过程中，一是重视发挥专家学者的作用，请他们做顾问，对一些问题从学理上进行研讨，如著名法学家江平等对信托法的起草作出了很大贡献。二是在坚持从我国国情出发，从实际出发的同时，积极研究和借鉴国外的有益经验和人类共同创造的文明成果。在这些法律的起草过程中，与世界银行、亚洲开发银行、德国技术合作公司等开展了长期合作，通过出国考察、召集外国专家来华研讨等方式，了解了国外金融发展、改革和立法的最新动态，推动了相关的立法工作，还促进了有关的法律理论研究，增进了与国外在立法和法学研究中的相互了解。
金融立法任重道远
党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二O一0年形成中国特色社会主义法律体系。”十届全国人大常委会提出“实现一个目标，突出一个重点”，争取在本届任期内基本形成这一法律体系。
按照这一要求，金融立法的任务还很繁重。一方面，还有一些重要法律没有出台，如外汇法、期货交易法、融资租赁法等。另一方面，不少金融法律由于种种原因，在一些方面已经不适应形势的要求，需要尽快进行修改。如，《证券法》出台以来，发挥了很大的作用，但其中不少规定已经跟不上市场创新、市场监管和保护投资者的需要，十届全国人大财经委根据十届全国人大常委会立法规划，经过反复研究，已于今年4月将《证券法修正案》提交十届全国人大常委会第十五次会议审议。《证券法》将从以下四个方面进行较大修改和完善：一是从证券市场改革和发展的实际出发，为金融混业经营、建立多层次证券市场、允许融资融券交易等方面为市场创新预留空间；二是进一步强化上市公司特别是股东、实际控制人、高级管理人员的责任，防范证券公司的风险；三是切实保护投资者特别是公众投资者的利益；四是进一步提高证券监管的有效性。
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