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北京大学副校长 吴志攀
2005年，是我国《中国人民银行法》等五部金融法律颁布十周年。1995年，全国人大及其常委会先后颁布了“五法一决定”：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《保险法》，以及《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。1995年因此被称为“金融立法年”。
回顾总结我国金融法制建设的第一个十年，对于未来十年的发展非常重要。评价金融法制过去十年的发展，采用什么参照系呢？
法国前驻中国大使拉方先生，不久前在巴黎的一个中法法律交流论坛上讲话时说，根据他在北京常驻的经验，外国人认为中国缺乏法制的观点是错误的。因为外国人站在自己的法制角度上看待中国的情况。根据他的研究，中国早在六世纪前已经有了刑法，后来汉唐时期各种法律都比较丰富。中国不是没有法律，只是中国与欧洲法律体系与法律文化不同。中国的文化价值追求社会和谐，司法也尽量采用调解的方法来解决双方的纠纷，而不是直接就用法官的判决来解决问题的。中国的当事人可能是出于好面子的缘故，不喜欢自己进法院的“故事”被公布于众。而欧洲的法院，所有的司法判决书都要公开。欧洲的司法独立于政府，这是欧洲商业社会发展的结果。如果不是这样，欧洲的商业和贸易就不会在100年前就如此发达。而中国的行政与司法结合，不主张独立，这是中国儒家文化影响的结果。由于文化根源不同，中国和欧洲的法律制度也不相同。法国前驻中国大使的讲话，让在场的欧洲和中国的官员们都能够接受，并且都感到他在中国生活的经历让他悟到了中国与欧洲文化传统不同的深层的东西。
由此可见，评价我国这十年金融法制建设的时候，选择一种中外金融法制体系相结合的参照系，应该是比较合适的。
中央银行法制的完善
货币政策规范化
1995年《中国人民银行法》第一次将中国人民银行货币政策写入法律，从此开始了我国中央银行货币政策的制度化和规范化时代。这个时代在法律上有两个标志：一是货币政策真正成为政府的一项公共政策。公众浏览中国人民银行网站，可以看到货币政策的栏目。从该栏目中，公众随时可在线查阅每个季度货币政策执行情况。二是货币政策目标和制定程序也是一种法律规则。如果中央银行不执行这些法律规则，那就会违法。
在1995年之前，没有《中国人民银行法》，也没有关于货币政策的法律规定。此前，货币政策并不是一项透明的公共政策。那时，公众无从在大众媒体上看到这项公共政策的任何信息。
在《中国人民银行法》颁布之后，公共政策在公众监督的环境中，我国货币政策发展到今天为止情况保持良好。在过去十年中，我国保持了人民币币值的稳定，这主要与经济发展有关，但是这也与货币政策写入《中国人民银行法》有关系。
人民币地位的法律化
1995年《中国人民银行法》颁布时，明确了我国人民币的法律地位，在法律上明确规定人民币是我国境内的法定货币，在境内支付各种公私债务，任何单位和个人不得拒收。此前，在1948年12月1日华北人民政府颁布的成立中国人民银行和发行人民币的布告中，始有人民币法偿性的规定。法律必须让公众看到。当年的布告是公布的，让当时解放区的老百姓都能看到。但是，这份布告却不容易让后来的全国大陆公民看到。无人知晓的法律，难以发挥法律的作用。1995年的《中国人民银行法》，特别对人民币法律地位作了具体规定。此法公布于众，家喻户晓，人人皆知。
今天，人民币在国际上的影响也越来越大，外国人也越来越关注人民币。外国金融家和政治家现在不但都在看人民币汇率走势，同时也研究人民币的法律基础是怎样的，在观察有关人民币的国内法律与有关国际公约的关系有什么变化。随着中国经济的进一步发展，人民币也在周边国家和地区开始区域化。此时，关于人民币的法律就不但是中国本国的法律问题，同时也是一项重要的国际金融法律问题。
明确改革方向
在制度上明确了中国人民银行改革和发展的方向。《中国人民银行法》第七条、第二十九条和第三十条等，都规定了中央银行机构独立运行的改革方向。这是我国金融制度发展历史上，用法律规定的形式，第一次将中央银行与地方政府、与财政部门分开。在2003年又将中国人民银行对银行业的监管职能分离出去。这些制度措施，使中央银行在职能上更加集中于货币政策的制定与执行，更好地发挥中央银行的职能，并在法律上保障了中国人民银行相对独立的地位，为中国人民银行今后改革的深化奠定了基础。
中央银行与政府财政的关系保持灵活性
为中央银行与政府财政的关系留有灵活的余地。虽然在《中国人民银行法》中规定，中国人民银行不得对政府财政透支，但是在我国经济发展尚未完善阶段，中央银行与政府财政依然保持一定的互动空间，对于我国经济的持续发展还是有利的。
可以作一个比较，例如，欧洲中央银行与各成员国政府之间的关系：当欧盟允许不发达的成员国政府可以对本国产业作出补贴时，相当于这些成员国政府财政间接支持欧洲中央银行的欧元，欧元就可以在发达与不发达的欧盟国家共同使用。
欧盟不发达的成员国市场财政补贴问题，与我国各地区经济发展不平衡、各行业发展也不平衡所面临的问题有些相像。我国人口比欧洲总人口还大一倍以上，我国面积与除俄国以外的欧洲总面积相差不多，而且我国各地区之间的经济差异比欧盟各成员之间的差异还要大一些。在这种情况下，中央银行与政府财政保持适度的灵活互动，对于我国不发达地区和需要扶植的行业(如农业)的发展，还是必要的。
商业银行法制建设
商业银行独立经营
独立经营是商业银行在法律上定性的最重要内容之一。在十年前，我国银行业市场金融资产的90%以上是四家国有商业银行经营的。四家最大的国有商业银行由国家100%所有和管理。在此情况下，《商业银行法》规定商业银行要“自担风险”、“自负盈亏”，并规定商业银行以自己的全部财产对外承担民事责任。如果银行出现资不抵债或者其他原因导致银行要倒闭时，国有银行也会倒闭。
国有商业银行正在改变成为股份制商业银行。在市场上，股份制商业银行、城市商业银行、中外合资银行，都一样接受市场和公众的监督。规定国有商业银行自担风险，这是我国国有商业银行从计划经济转向市场经济的一个重大变化，不仅是形式上从专业银行转变为商业银行，更重要的是从不能自担风险转变为自担风险，从不会自负盈亏转变为自负盈亏。在此基础上，国有商业银行拥有了经营自主权，不仅是政府拥有的一个金融机构，还是金融市场上的一个独立法人。
2003年修改后的《商业银行法》第四条将“安全性”排在第一位，将“效益性”排到了第三位，这样修改，符合商业银行经营发展规律。这个内容虽然不是核心条款，但是，安全性第一作为商业银行的经营原则，而不再是将效益性作为第一原则，这是巨大的观念转变。如果不安全，就连银行是否能够继续存在都有问题：安全与效益，孰本孰末，不言而喻。
存款人保护
尽管我国在文革期间对存款人的保护曾受到极“左”的影响而遭破坏，但是，我国《宪法》2004年前，都专门列明保护公民存款等财产权。在2004年修改《宪法》的时候，还特别规定了保护公民的“私有财产权”。国有商业银行对存款人利益保护得较好。出现问题时，政府财政和中央银行也会支持，如“债转股”的支持措施，对四家国有商业银行注资2700亿元人民币的措施，动用450亿美元外汇储备对中行和建行注资支持、150亿美元外汇储备对工行注资支持。这些支持措施的法律基础就是保护存款人利益，这是我国《宪法》规定的，也是《商业银行法》规定的，这是国有商业银行的法律责任，也就是政府财政机关和央行的工作职责。
地方金融放权
在1986年的《银行管理暂行条例》中，专业银行需由国家设立，尚未允许地方设立银行。其后不久，经过国务院特批，招商银行、深圳发展银行、福建兴业银行、浦东发展银行先后设立。在1995年《商业银行法》颁布前，许多地方设立了城市合作银行。1995年《商业银行法》颁布时，在第十二条规定了放开地方金融权的内容。我国发展最早和最快的城市，都最早设立股份制银行，如招商银行和深圳发展银行，上海浦东发展银行，广东发展银行。地方拥有金融权，对地方经济发展影响很大。因为这些地方金融机构在本地吸收储蓄，贷款于本地项目，有利于地方的经济发展和就业。这种金融分权的安排，有利于我国各地经济发展趋于平衡，而减少地区之间差别。如今已经有100多家的地方银行成立，为地方经济发展提供了资金支持。
贷款等原则制度化
经过十年的实践，这部分有些内容从文字表面上看与实践效果看会有不同。例如，第四十三条禁止混业经营看起来不符合国际银行业发展潮流，也受到银行业内人士的反对。但是，从近十年国有商业银行不良资产情况看，看法可能相反：在没有放开混业经营的情况下，还出现如此巨大的不良资产；如果在1995年放开混业经营的话，国有商业银行的不良资产可能会更多。对禁止混业经营的法律规定，不应只看国外银行和法律是怎样的，我们就照搬他们的做法，而是要看我国的银行经营情况是怎样的，来做法律规定。我国的《商业银行法》的规定应该符合我国国有商业银行实际发展阶段和管理人员素质状况。现在总结过去十年金融立法的经验，我们可以看到，在限制银行经营范围极为严格的条件下，银行的不良资产依然比较高。如果在十年前就放开混业经营，银行的不良资产是否会更高呢？答案几乎是肯定的。因为我们还没有这样的金融环境和自律的文化，这些都需要时间和学习，更需要人才。
结算与担保法律制度的完善
票据当事人权利保护
票据法在历史上是最古老的法律之一，但是在我国虽然早有票据结算制度，却缺乏有关的法律制度。1995年全国人大常委会颁布1949年新中国建立以来的第一部《票据法》。《票据法》对票据当事人权利的保护，采取了传统的方法，如确认票据的文义性、票据的无因性，确认票据的后手权利优于前手，确认票据在司法中的证据作用。这些规定都是非常传统的，也是经过上百年国际票据结算制度实践经验证明是有效的。
由于我国1995年前没有票据法，当事人的法律意识水平不高，信用程度也就低。要提高当事人对票据的信用水平和对票据结算信用的信心，就先要有法可依，然后是严格执行《票据法》，切实保护票据当事人的权利。十年来票据法律制度建设已经步入良性轨道。
维护结算秩序，保障经济安全
《票据法》对维护结算秩序，保障经济流通具有非常明显的作用。如果没有票据作为流通的媒介，市场就将退回到现金结算阶段。那样在大额交易和异地交易中，就将非常耗时，也不安全。这是不言自明的道理。但是，如果《票据法》不能很好地执行，有了票据结算，也是非常不方便的，或者是不安全的。因为票据交易出现的案件，造成银行的经济损失更大。前几年发生的票据案件也证明了情况确实如此。
十年的执法实践表明，只有《票据法》并不能使结算秩序完善，也不能保障经济运行的安全。因为这需要一套完整的机制，而不仅是整个机制中的一部法律。例如，汇票是在跨省使用的，丢失票据在一个省的法院公示催告，其他省的债权人怎样能看到外地法院的公告呢？再如汇票承兑前承兑银行向出票银行要求确认的基础是，出票银行的工作人员不能与外部犯罪嫌疑人内外勾结，否则就不再是票据法问题，而是刑事犯罪问题了。又如，票据流通是在全国大市场范围内进行的，有时还有涉外票据参与国际流通。这就要求流通是在没有“地方保护主义”、没有地方政府干预等前提下才能顺利进行。但是，如果这些前提存在问题，票据流通的基础环境出现问题，此时票据结算中出现法律纠纷，法院就很难简单依照《票据法》的规定来处理。
解决票据结算安全的根本还在于法律制度运行的基础环境。我将此称为法律制度的生态环境。只有当法律制度生态环境改善了，《票据法》的执行情况才会有根本改善，票据诈骗的大要案才能少出现或不出现。
《担保法》对土地和公益事业财产的保护
1995年颁布的《担保法》十年来发挥了许多重要作用，我认为其中最大的作用有两项：一是对我国土地公有制的保护；二是对我国公益事业财产的保护。
我国担保法律制度在土地保护方面发挥了较好的作用。我国实行土地公有制，法律不允许用土地所有权做抵押。这一规定保护了土地公有制，特别是对农村集体土地所有权的保护起到了良好的作用。例如，对于城乡结合部的农村土地，如果允许抵押从银行贷款，当贷款不能按期归还时，这部分土地就将改变农村集体所有制的状态，但是也并不能就此成为国有土地，实际上就会成为银行“单位的土地”。这样情况如果不断发生，城乡结合部的土地相当大的部分就将改变集体所有制的性质。
在对公益事业财产保护方面，《担保法》第三十七条第(三)项规定“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。这项规定对于公益事业单位财产保护和土地保护起到了非常重要的作用，同时，也限制了公益事业单位为了盲目扩张而向银行贷款。
《担保法》的执行
《担保法》第三章第四节专门规定了“抵押权的实现”，共有六条。看起来这些规定已经非常具体了，但是，在现实中遇到问题时，发现法律规定得还不够具体。除了不具体外，有时还出现制度之间不配套的问题。例如，不动产抵押要先作价值评估，如果评估费用过高而增加贷款成本，评估制度就形同虚设。因此需要完善评估制度。再如，抵押权人在法院要求执行抵押财产时，如果法院受到地方政府的干预，如考虑到职工就业和社会稳定等因素，法院就难以依法执行自己的判决。因此需要完善企业破产制度和社会保障制度。又如，权利质押需要先有其他相关法律允许某些权利凭证质押，如股票质押，先要有《证券法》允许股票可以质押。但是在1995年《担保法》颁布时规定权利质押，《证券法》还没有颁布，证券质押的实践操作几乎无法开展。可见法律制度之间的配合与衔接的重要性。
此外，法律的执行还在于司法解释。最高人民法院对《票据法》和《担保法》这两部法律分别作了司法解释，内容更加详细具体，基本上可以解决两部法律遇到的主要问题。高法的司法解释，使这两部法律在执行中更加具体，更具有操作性，对于市场更具有适用性，同时对提高这两部法律的执法水平也起到了积极的促进作用。在1995年全国人大及其常委会颁布的五部金融法律中，最高人民法院只对《票据法》和《担保法》进行过司法解释，对其他三部法律都没有作司法解释。
后十年致力于改善金融生态
今后十年，我们需要有一个完整的金融法制发展战略，需要对未来有一个展望。在2015年时，许多重大的制度变化必然发生，况且有些情况已经在悄然发生了。以下我谈谈今后金融法律制度建设中的几个主要问题。
币值问题也是法律问题
保持人民币币值稳定，已经写入《中国人民银行法》，因此币值调整过程也是法律程序。在过去的十年，中国人民银行对货币政策目标中的“稳定”没有进行解释，给人们的感觉好像只是单向的“稳定”，即保持人民币币值稳定的解释，主要是只防止人民币贬值的“稳定”，只是防止通货膨胀的“稳定”，而不包括防止货币升值的“稳定”。
今后十年我国中央银行的货币政策目标关于币值稳定的解释是什么？是单向的，还是双向的？我认为应该是双向的，不但应防止贬值，还要防止升值。
人民币币值随着我国生产总值的增加、随着我国外贸进出口额占世界贸易总额比例的增加、随着外资进入我国市场数额的增加、随着我国外汇储备的增加，必然会发生变化，而且人民币价值变化的影响因素中，来自外部的影响增大。在外部压力之下，人民币升值与否，需要我国中央银行更多地与外国磋商与沟通，达成共识和谅解，在此基础上再根据我国市场情况而定。此前，人民币价值问题主要是国内的问题。
与此相关联的问题还有，人民币逐步可自由兑换的问题。对此，我国在法律制度上还没有准备，原来的外汇管理制度和办法将越来越不适应未来的局面。所以，这个问题将成为中国人民银行在法律制度建设方面的重点之一。
完善信用机制
改善金融法律制度生态。我国金融业发展得很快，外资金融机构也迅速进入我国市场，但是，我国的金融生态环境不适应金融业的发展，如不迅速加以改善，如此不尽如人意的金融生态环境还会阻碍我国金融业的良性发展。金融生态环境不是天生的，而是在金融市场发展与制度建设过程中逐步形成的。比如，需要建立和完善商业银行个人客户信用记录与银行客户信用评级制度等。
完善央行与财政的关系
完善中央银行再贷款及处理的制度建设。我国在法律制度方面必须面对中国人民银行上万亿元人民币再贷款如何处理的问题。但是，现在我国还没有完善与此相关的法律规定。对数额如此巨大的公共产品，是否应该在全国人大或人大常委会备案，或与人大常委会财经委员会沟通？在处理机制上，这部分资产属于中国人民银行的金融资产，还是属于财政资产，也需要在法律制度上明确。如果属于中国人民银行的金融资产的话，这部分金融资产是否应该在制度设计上独立于财政部门呢？如果不能独立，这部分资产就不应落在中国人民银行的账上。
假如，在未来十年中，中国人民银行如果发生严重亏损，是否可以不经过立法机关备案，就直接动用财政来弥补？是否需要在制度设计上由立法机关和行政机关共同分担风险？这需要认真研究，设计适当的制度程序。
完善法律衔接
全国人大常委会制定的金融法律与政府颁布的金融法规，相互之间要衔接，尽量避免和减少下位法违反上位法的情况。过去十年中，出现过一些下位法违反上位法的现象。主要是因为金融法律颁布之后不容易及时修改，而金融市场发展变化较大，法律经常显出与现实情况不适应的情况。在此情况下，由于不能立即修改法律，也难以通过立法解释和司法解释。所以，就出现了行政主管部门制定暂行规定、变更原来的法律的情形。由于这些行政性的暂行规定灵活适时，基层企业单位自然愿意执行。
这样就容易出现形式上不适宜的法律，客观上又顺应经济发展的现象，或者用法律语言来表示就是，虽然“程序不公正”但“实质公正”的现象。
这样做，在转型社会中，从短期来看有积极效果。但是从长期发展来看，对于我国法律制度建设，还是弊大于利的。这样做的负面效果是，人们容易“在没有车的情况下闯红灯”，时间长了，容易使人养成侥幸心理，将来总会有一天“在闯红灯时”出事故。
完善执法环节
在过去十年中，“有法不依”现象还在不同程度上存在着。同金融立法相比，金融执法困难更多。在银行界曾经流传着一种说法，90%的银行贷款案件银行可以胜诉，但是只有50%的案件可以执行，只有10%的执行结果可以拿回钱来。这种说法虽然很不准确，但是，还是表达了一种对金融案件严格执法的忧虑。
金融执法效果不尽如人意的主要原因，从地方经济方面来看，主要是银行承担了支持经济发展的财政成本，这种成本的承担也有部分地方政府鼓励的因素。这就增加了法院执法的难度。今后，相信地方政府干预的因素会越来越少，商业银行也因为逐渐上市和加强监管，贷款审查程序更加严格，金融案件基数减少，金融执法效果基础改变，加之法院执法水平的提高，执法效果也一定会好起来。
加强法律解释
法律要操作执行，必须对法律的关键术语进行解释，法律执行的关键界线要清晰。司法解释是随着执法和司法经验的积累，并由法官和法学家从立法和司法实践中逐渐总结形成的。这种总结还是一种长期坚持不断的工作，从而使得司法解释具有连续性和稳定性。成文法如果没有这样的司法解释系统和运行机制，法律执行就会带有随意性、不透明性和不信任性。
我国的立法和司法机关，在过去十年中对《中国人民银行法》和《商业银行法》没有作过任何法律解释。无论是立法解释，还是司法解释，都没有。
一般而言，一部法律要执行，就不可能没有法律的解释。一旦出现了一部法律执行了十年而没有任何解释，我看只能有两个原因：一是法律制定得完美无缺，在执行过程中没有遇到任何问题，所以，不需要任何法律解释。这种原因在理论上可能出现，但在实际工作中不可能如此，因为至今我们还没有制定出完美无缺的法律，也从未遇到执法中没有具体技术问题的情况。所以，法律还是需要解释。
由此推导出第二个原因是，虽然法律制定得不完备，但是被束之高阁，敬而不用，或敬而少用。于是，也可能出现不需要解释的情况。
妥善对待公共权利
妥善处理公共权利。在安排巨额资金增加国有商业银行资本时，涉及到巨额国有资产安排的公共权利，应该有一套制度来规范。这些内容在《中国人民银行法》中虽有原则性规定，但是，规定得不够具体，在司法中缺乏解释，在其他法律中也缺乏规定。此项影响较大的公共权利的使用呈现出“无法可依”的情况。
过去十年来，中国人民银行对公共资产的安排出现了介于“金融化”和“财政化”之间的模糊现象。虽然在现阶段适当保持中国人民银行与财政部门间的灵活关系是必要的，但是，从长远来看，也应该将这种关系逐步程序化。否则，金融风险不仅来自于商业银行的呆账，也可能来自中央银行过度的再贷款。
我并不反对央行在特殊情况下，不得不采用再贷款方法处置金融风险，援助农业贷款项目，以及帮助证券公司减少风险。除此以外，央行还不得不使用外汇储备，增加国有商业银行资本，如450亿美元外汇储备注入中国银行和中国建设银行，150亿美元外汇储备注入中国工商银行等。这几笔注册资本的增加，总额共计4960多亿元人民币。国有商业银行的注册资本由谁来投资？这些都是必须做的制度安排，但是，这些金额数字很大，做的次数多了，就涉及到金融领域的基本公共政策和制度问题了。但是，目前在我国的法律上还没有明确规定。今后十年如果继续如此，不考虑进行制度建设，就会出现中央银行资产被当作财政化资金来处理的情况。最后的结果，将是影响货币政策的执行。我国经济处于发展阶段，采取这样的措施出于不得已，也可以理解。但是，一些金融法律已颁布十年了，而且在2003年部分金融法律还做过修改，但是这个公共权利的基本问题似乎没有人关注，也没有人提出任何疑问，所以这个问题依然没有解决。
今后十年、二十年的主要任务，应该是着力于完善金融生态。金融如同有生命的植物，需要适当的阳光、水分、空气、温度和土壤才能生存和生长。植物的生态环境越好，植物就生长得越好。反之亦然。金融法律要执行得好，需要适当的法律制度生态环境。制度生态环境越好，执法的效果也就会越好。反之亦然。
在我国，金融法律制度生态环境构成的主要因素有四项：一是对成文法律详细解释系统；二是与法院执法机制相配合的行政辅助系统；三是涉及金融及商业类案件的司法独立；四是涉及金融及商业类法院判决书逐步对社会公开。这四项金融法律制度生态的完善，将促进金融法律执法改善：增加金融司法案件审判的稳定性，减少随意性；使司法程序增加透明度，减少内部性；使当事人增强预期性，减少盲目性；增加金融执法公信性，减少忧虑性。
从1995年至今，五部金融法律颁布已整十年。前十年的金融法制建设已打下良好基础。今后十年、二十年乃至更长的时间内，需要我们努力工作，同时总结地方经验和基层操作智慧，完善金融法律制度建设，营造我国金融法律制度生态的绿洲。
本文作者现任北京大学副校长，教授，金融法研究中心主任，曾任《中国人民银行法》和《商业银行法》起草小组顾问。
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