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专题·中国改革高层论坛
政府职能转变的财税动力
全国政协经济委员会主任 刘仲藜
转变政府职能是我国政治体制改革的重要内容，是推动各项改革走向深入的关键环节。财政作为政府职能的重要内容，深化财税体制改革本身就是政府职能转变的有机组成部分；同时，财政作为政权运转和政府活动的物质基础和财力保障，财政体制改革对各级政府和部门的行为会产生深刻的影响。因此，加快深化财税体制改革既能直接推动财政自身职能转变，又能对其它领域的政府职能转变起到重要推动和促进作用。我想日前至少有以下三个方面可以推进。
深化预算管理制度改革，推动规范政府(部门)职能转变
在法律框架下规范运行的政府预算，既为政府履行职责提供了财力支撑，也明确规定了政府活动的范围、内容和方向。因此，公正、规范、透明的政府预算制度将成为规范政府(部门)行为和推动政府(部门)职能转变的有力手段。
近年来，我国实行的以深化“收支两条线”管理、部门预算和国库集中支付等为主要内容的预算管理制度改革，正在逐步取得成就，对推动政府职能转变起到了有益的促进作用。但同时还应看到，我国的预算管理制度还存在一些急需改进的问题，例如，预算项目还不具体，预算单位自主调整余力较大，约束软化。又如，为某些政府部门单项工作目标而设置的行政性收费和基金项目还不少，据统计，目前全国尚有行政性收费和基金共计360多项，总额几千亿元。这些资金相当一部分还游离于预算的统一规范管理之外。资金使用上不规范、不透明，不仅不利于部门转变职能，甚至成为形成“腐败”的土壤。因此，要加快政府职能转变，必须继续深化预算改革，真正实现预算硬约束。为此，我以为，第一，应尽快修订和完善预算法及相关法律法规。修订的原则，应当是增加硬约束条款，减小软约束条款，加大对违反预算法行为的惩处力度，提供预算的法律约束力。第二，细化预算编制，增强法律效力，并使监督有据。第三，继续深化“收支两条线”管理改革，逐步减少直到取消为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理统筹安排使用，从财力上防止一些不规范政府行为的发生。
进一步明确政府间事权划分，并建立与事权相适应的财权和财力
事权是政府职能的直接体现，通过合理确定政府间事权划分，可以明确各级政府职能范围。在合理划分政府间事权的基础上，建立起与事权相适应的财权、财力，达到从制度上、财力上规范政府职能和行为。
改革开发以来，我国先后实行了“分灶吃饭”的财政包干制和1994年分税制财政体制改革，每次改革在确定收支基数时，都有对政府间事权的划分。但目前仍有许多不够明晰的地方。由于职责不清，不少地方出现了该办的事(如：教育、扶贫)不去办，却办了不少不该办或暂时可以不办的事(如：形象工程、政绩工程等)，把那些“刚性”问题(如：欠发工资等)留下来，作为与上级部门博弈的筹码。因此，加快政府职能转变，必须进一步明确政府间事权划分。明确政府间事权划分需要各方面合力推进，但财政部门是“重任在肩，责无旁贷”。在明晰各级政府事权的同时，财政部门应通过深化财税体制改革和科学计算财力分配，规范政府财政分配关系，实现事权与财权、财力相统一。据此，我们就可以考核某级政府是否履行了应当履行的职能。
按照公共财政要求，转变财政支持经济发展方式
明确市场与政府的职能划分，是政府职能转变的重要方面。在社会主义市场经济条件下，政府应在搞好经济调节，加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。应着力为各类经济主体有序竞争创造公开、公正、公平的市场，而不是直接介入经济发展的微观环节之中，代替企业决策投资、招商引资，甚至干预企业生产经营活动。财政作为政府行使经济调节职能的主要物质基础和政策手段，转变财政支持经济发展方式对转变政府职能可起到直接作用。
在营造公平的市场环境中，有些并不是财政部门能力所能及的，如市场准入、金融服务等。但财政部门目前可以通过深化改革，推动政府转变支持经济发展的方式。第一，要通过财政宏观政策的实施和财力的分配，努力为市场营造一个稳定的宏观经济环境与和谐的社会环境。目前应加快研究以公共服务均等化为目标，逐步实现二次分配的公平。第二，积极稳妥推进税制改革，为各类企业发展营造一个税法统一、税制简化、税务公平的税制环境。目前比较迫切的是统一内外资企业所得税。第三，在成熟市场经济国家，中介机构和行业组织比较发达，承担着一部分“准政府”职能。我国正处在经济转型期，市场中介和行业组织的发展还很不完善，无法承担起相应的职能，以致不断出现“一放就乱，一乱就收，一收就死”团团转的状况，这在某种程度上制约了政府职能转变，也成为某些政府部门不愿转变职能的借口。财政部门应当配合政府职能转变，运用财政和税收等政策手段使中介机构和行业组织成为真正的市场中介机构，并使其发展壮大，承接政府职能转变后的“空白地带”，消除政府职能转变的“后顾之忧”。
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