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编者按
这个夏天，大雨与酷暑、旱与涝在大地上南北呼应。恶魔还是甘露——人们也再次发问。水利工程也许是人类最早建立的公共产品之一，但公共产品提供的制度背景却困扰着一代代人。
2005年6月28日，国家审计署公布了针对2004年度全国水利建设资金进行的专项审计报告，揭示了水利管理现实问题，更点出了体制困惑。本报记者试图沿着这份审计报告走得尽量远些，把审计报告背后的真相拉得尽量近些。
本报记者 田毅 叶桐 特约记者 季谭 发自湖北 安徽 北京
安徽审计厅的调查表明，存在着一些水利系统的共性问题：投资计划和资金拨付管理方面、项目招投标、工程价款、监理、合同管理以及征地拆迁补偿费等方面的问题
国家审计署日前在审计报告中披露，“2004年，审计和调查水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省(区、市)水利建设资金管理使用情况”，发现“部分项目建设效果较差，违规占地等侵害农民利益的问题比较突出。
本报调查组近日分头奔赴湖北、安徽等地，实地调查了审计报告中提到的有关水利基建项目。
无偿出工
陈如明最近越发苦恼了。
“现在我压力很大，上级领导觉得我办事不力才有村民告状，事实上这两年机械化施工多了，农民出工的数量并不算多。”陈如明是河南省固始县往流镇陈族村村支书，7月5日，他对记者这样说。
陈如明现在的压力来自国家审计署。6月28日的审计报告，审计署发布报告称，“淮河干流陈族湾大港口圩区治理工程概算总投资2.13亿元，中央与省级资金全部到位，而市县配套的1070万元全部让农民无偿出工抵顶。”而陈族村就在陈族湾大港口圩区内。
1999年11月底，水利部淮河水利委员会批准了这个工程。2003年5月工程竣工。据介绍，工程拓宽了该河段的行洪通道，也提高了圩区防洪除涝能力。
至于农民具体的出工情况，往流镇政府几位干部都说具体数字不清楚。
陈族村现有600多户人家。一位村民证实，2000年至2003年期间，陈族村的农民确实出了工。当地规定，一个劳力一年要出15个工，不少人出工数量已超出这个标准。
在附近的往流镇罗圩村村民司义江当年忙着在外做生意，没参加“义务劳动”，不过他说自己也“按规定交了钱”。老百姓把这笔钱叫“河工钱”，就是以钱抵工。
谈到有无报酬，陈族村一位农民说，“从来出工都没有给过报酬，都是义务劳动。大家以为出工是天经地义的，没想过还有什么报酬！”
据记者了解，这里的水利工程任务是由县市层层分解到乡镇、村、村民组直至农户，有劳力的出劳力，否则以钱来抵工。具体数目由各村小组决定，出的钱一般均分给各个出工的人。
“让农民无偿出工抵顶，在全国不少地方——尤其是信阳这样比较贫困、地方财政比较困难的地方——也是没办法的。”河南信阳市一位不愿具名的官员对记者说。审计署报告则明确指出，全国水利建设资金使用中，违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重。审计抽查186个项目，有25个项目违规征地28.7万亩，有9个项目拖欠征地补偿款和农民工工资3.71亿元。一些工程向农民支付的土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿费用等，明显低于规定的标准。
事实上，劳动积累工和义务工这“两工”在农村是相当重要的一支建设力量，记者查询到，上世纪90年代后，众多省份强化了水利地方配套资金的收取，“以劳(动力)折资”、“以物(资)折资”、“减免(费用、如土地复垦、青苗赔偿、电力增容)折资”成为三类主要的非货币投入方式，而“两工”即是“以劳(动力)折资”。
不过随着各省税费改革和减免农业税，“两工”消失了，那种靠政府层层下达任务、组织发动、农民投劳投资与国家适当补助的状态没有了。
“被迫滞留资金”？
在审计署报告中被点名的水利项目——还有安徽怀洪新河续建工程。
审计署报告的口吻很硬朗：黄河下游治理、怀洪新河续建工程等10个水利项目共结存闲置中央水利建设资金24亿元，部分资金闲置长达5年，投资效益难以发挥。截至2003年底，水利部及7个流域机构滞留资金13.85亿元，15个省级水利机构滞留资金22亿元，两项合计占当年水利建设资金总额的11%。
“我们怀洪新河管理局这边并没有闲置结存中央水利建设资金一说，所说的属于我们结存的资金，应是指去年剩余的2780万元。这部分资金我们已经报到水利部淮河水利委员会，听说淮委也已报到国家发改委。”6月30日，怀洪新河河道管理局工程科科长高乃林告诉记者，“没有花完的资金应该由发改委根据实际情况再批复到我们别的工程项目上，我们自己是没有权力进行支配。”
水利部规划计划司副司长王爱国在回应审计报告时也表示，滞留的13.85亿元都有明确的建设项目，因为按程序还没审批完，导致未按计划拨付。“但所有资金目前均在账户上，没有挪用或改变用途。”
而据记者了解，在整个怀洪新河续建的三段工程，即安徽段、江苏段、省界段中，总共结存资金8000多万元。而该工程安徽段总投资14.6亿元，其中中央投资11.1亿元，省配套资金3.5亿元(含地市县自筹)。
安徽省审计厅一位官员向记者解释说，“审计报告提到的水利滞留资金都是讲的中央执行预算情况，并不是安徽省的事情。”
水利工程一般投资量大、工期长，年度投资力度受国家经济、产业政策等影响很大。一般地，大水年份投资多，平常年份投资小。
记者调查显示，怀洪新河安徽段工程1992年至1995年土方工程施工期间，年度年均投资计划1.2亿元，而1998年却一次下达4.6亿元，且因为建筑物施工均在河道上，有固定的阶段目标和合理工期，年度投资难以完成，由此“不得不滞留”。
对于国家基建项目进行的程序，安徽省水利厅水政处副处长、原怀洪新河河道管理局副局长朱庆敏向记者介绍说，首先要向国家发改委申报项目，被审批后，将项目5到10年的规划概算资金分期分批报到各省水利厅，然后拨到厅内财务处。财务处统一使用这些资金，同时厅里的计划处会根据工程的概算计划，再分期分批根据工程进度拨付。
但现实的尴尬是一方面资金闲置，另一方面又存在工程管理经费不足。
今年6月9日，水利部建设与管理司副司长祖雷鸣来皖考察，对怀洪新河维修养护经费不足的问题很关心，并说将积极向有关部门反映。
“经费不足主要是指维护资金不足，这一般要由地方筹集。对于闲置基建项目的资金，建设单位只有上报后才可能转为它用，但不一定就会用到维护资金缺口上去。”朱庆敏解释道。
“因为各种原因，财政部门和计划部门有时将几个亿的投入款项拖到下半年，中央资金到了省一级后，可能又会滞留，有时干脆就以活期存款方式存入银行，几个亿的存款即使存上3个月也是一笔不小的收入。”那位审计专家对记者说。
7月1日，国家发改委针对审计报告向媒体表示，国债项目计划每年要在3月份全国人大批准以后才能下达，所以每年都会有一部分投资结转下年。
“因为水利工程一般是在大江大河上建造，所以只能等夏季汛期结束后，在冬春建设，这样上半年的国家水利投资就完成不了。”安徽水利厅的官员也是一肚子苦水。
安徽案例
在2003年~2007年，安徽省境内的治淮项目投资将占国家治淮总投入的一半，即200亿元。
2004年上半年，安徽省审计厅对蚌埠、六安、阜阳、淮南、淮北、亳州、滁州、宿州、合肥9市概算总投资42亿元的55个治淮项目及资金开展了审计调查。
安徽审计厅的调查表明，存在着一些共性问题，主要有：投资计划和资金拨付管理方面、项目招投标、工程价款、监理、合同管理以及征地拆迁补偿费等方面的问题。
在投资计划和资金拨付及管理上，少数项目投资计划下达与资金拨付及工程建设脱节。比如，某个县的灾后重建项目，计划工期要求2004年3月完工，而第一次投资计划于2004年元月中旬下达，资金于2004年4月才到位。该项目先是由施工单位垫资，后又借用其他项目建设资金，因此截至2004年3月水下工程尚未完工。
相反的，却有另外一些项目建设资金闲置，不能及时发挥投资效益。如某市的4个湖洼地治理项目初步设计尚未被批复，计划却已经下达了1900万元。
而在项目招投标方面，审计显示，治淮项目的勘察、设计绝大部分没有按照水利部第14号令《水利工程建设项目招标投标管理规定》的要求，实行公开招投标。而一些招标代理费则超标。
一些项目的勘察、设计深度不够，设计收费超标。比如有一个水利建设项目没有进行地质勘探，而是参照了附近某水利项目的地质情况，结果实际地质情况差别比较大，严重影响了工期。
此外，个别地方还有截留、滞发征地拆迁补偿费的情况。如一项目2003年6月通车运行，而2005年3月才将概算里的补偿费拨付给地方政府，在此之前，地方政府只好以征收的农业税发放青苗补偿费。
有的项目建管费超标，手机、摄像机、笔记本电脑等固定资产管理松散，抽调人员费用不实也是存在的。
而有关审计资料也指出，“由于资金原因，所有项目的土地征用规费没有缴纳，均未办理正式的征用手续。”
隐瞒截留水利资金手法种种
“有的地方水利配套资金是‘钓鱼’的，地方上满口答应，至于能不能配上那是后话，先把国家的钱争取过来再说。地方配套资金所缺部分有个别是通过做大预算盘子、偷工减料等方法弥补。”一位地方干部这样解释配套资金。
安徽省对治淮资金在审计时也发现，除已经完工的怀洪新河和3个未下达地方配套投资计划的项目外，其余51个治淮项目地方配套资金仅到位24%，其中41个项目配套资金分文未到。还有少数项目多头开户，没有实行专户存储。
安徽省审计厅一位官员分析说：绝大多数水利项目是必需的，但县市这一级财力太困难。“工资发放都不能及时到位，哪里有钱来出配套资金呢？而对于挪用专项资金所造成的后果，他们也都非常的清楚，有时候就是没有办法。”
记者对比了1999年和2004年审计署两次对水利资金审计的情况，配套资金问题都很显著。
目前的水利资金来源主要有政府预算资金、预算外资金、银行贷款、社会集资等。由上而下，越是基层，越偏向于预算外资金、银行贷款和集资。
资金来源有两个，一是财政安排的水利基本建设支出、水利事业费；二是中央及地方各级政府建立的水利建设基金。
记者了解到，中央水利建设基金的来源是从车辆购置附加费、市话初装费等中央政府性基金中提取3%；而地方水利建设基金的来源主要是从养路费、市场管理费、征地管理费等地方性政府基金中提取3%，各省具体办法不一。
江苏水利厅财审处张古军向记者介绍说，江苏省“九五”期间水利建设投入达180亿元，其中中央投资45亿元占25%，省投资62亿元占35%，市县投资73亿元占40%(含各种集资款，未含农民投劳折资)。
“水利资金来源层次多，结构复杂。而且来源不稳定，随意性大。部分水利资金来源依据不充分，存在纠纷，主要是一些地方出台的集资办法。加上投资体制不健全，造成资金互相挤占。”张古军说。
记者还了解到，截留水利专项资金一般的做法是，将收到的水利资金长期挂账记入往来科目，如“其他应付款”、“暂存款”，不再收入账户反映；还有的干脆不入账或计入过渡账户，设立“小金库”，如有项目的“水利事业决算表”中，“资金结转”年年增加，而且不反映在“银行存款”而计入“其他”，则成了“银行已支取而未报数”；还有的直接抵扣各项开支。
“至于挤占挪用水利专项资金的主要用途是平衡本级财政预算、弥补单位经费不足、发放职工工资和补助、接待费、甚至还有直接购建办公楼、宿舍和购买小汽车等。部分困难县乡往往将预算内资金和单位收取的水费捆在一起统筹，造成‘合法’挤占资金。”湖北省一位审计官员对记者说。
驻水利部纪检组曾经在一份报告中指出，骗取水利资金作案手段主要有三种：虚列工程项目、虚报工程量和虚报工程单价。
水利资金巨大，侵吞利息往往需要进行技术处理。记者了解到，有单位甚至将存款利息分成两部分，一部分是将按活期存款计算的利息返回给原本金账户，另一部分将定期存款与活期存款利息的差额返还给“小金库”。这样不但水利资金没有减少，而且活期利息也没有减少。
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