预算风暴触衡阳政治生态 公共预算倒逼政府改革

　　于辉 徐颖

　　[案例]

　　衡阳刮起“预算风暴”

　　据《瞭望东方周刊》报道，作为一个典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，湖南省衡阳县10年来县级财政可支配的财力一直徘徊在8000万元左右，每年依靠来自上级的中央转移支付2亿多元，财政之穷在全市、全省有名。由于长期财政匮乏，基层干部、教师工资没有保障、生活艰难，农村事业濒于停滞，多次引发农民、教师和干部上访等群体事件，严重影响了社会稳定。为了克服这一沉疴，以新任衡阳县委书记邹文辉为首的领导班子发起了一场厉行财政预算、严格控制非生产性支出、压缩行政成本的“预算风暴”。

　　这场“预算风暴”初见成效，使该县的财政突然“冒富”1300万元，其中包括压缩了300多万元“会议费”，节约了近200万元“接待费”，通过杜绝领导预算外批条减少财政支出800万元。基本解决了基层干部、教师的工资拖欠问题，同时正常的办公条件也得到改善，集体上访事件大量减少，社会矛盾得到化解。

　　[解读]

　　财政困境与无限政府

　　衡阳县的财政困境具有相当的代表性。2001年农村税费改革后，退休教师和乡镇干部的基本工资由中央财政转移支付和县级财政配套支付两部分组成，分别占65%、35%。然而，县财政却长期没有支付应付的35%。即使中央财政发放部分，也被一些乡镇和学校截流拖欠。一些乡镇干部还被乡政府逼迫私人借款，完成给县财政的财税上交任务；学校只能向银行贷款或者乱收费来发放教师工资，导致教师无心教书，学生、家长怨声载道，以致到中央、省里上访。同时，部分政府机关办公经费不足，基础设施、农村事业建设缺乏应有的支持力度，长期得不到改善和提高。

　　地方政府财政入不敷出的症结何在？“帕金森定律”指出，由于官僚制组织个体成员的自利动机和理性选择，导致集体行动非理性，使得整个组织系统具有无限膨胀的内在动力和趋向。在监督控制缺位或不力的条件下，政府内部各部门都在追逐更大的财权和事权，各种正式或非正式关系日趋复杂。数据显示，我国由财政供养的公务员和准公务员性质的人员实际超过7000万。仅在县、乡、村基层管理架构中，靠收费和罚款等供养的非编制管理人员就有约2000万人，其中包括730万村干部，1270万各类非编制聘用人员。我国的官民比例高达1:18，行政费用占到总财政支出的37.58%，国家财政难当重负。

　　据专家分析，当前我国县乡级政府财政困难的主要原因是：拖欠工程款，建造办公楼和吃喝白条，各种担保，通过国有公司拆借融资等。可见，地方政府深陷财政困境的深层原因在于政府规模和权限没有得到应有的约束和控制，机构人员日益膨胀，造成行政成本高昂，不仅挤占了原本用于改善公共福利的财政资金，更使得政府只能靠显性或隐性负债勉强维持运转。结果必然会引起纳税者和公共产品的直接受众———公众的强烈不满，为社会秩序和稳定留下巨大的隐患。

　　从“用了再算”到“算了再用”

　　“困则思变”。根据制度变迁理论，当现有制度下交易费用逐渐增大，盈利空间萎缩时，必须进行有效的制度创新，以防止组织被锁定在低效率的制度安排中不能自拔。我国当前地方政府的财政困境及其背后深刻的制度缺陷已经表现出巨大的消极性和破坏性，导致整体社会资源配置的低效，必然要求进行制度变迁和创新，以科学合理的规则调整失衡的资源配置和社会秩序。衡阳正是在这种条件下，大胆推行了以严格财政预算为主要手段的“预算风暴”。

　　衡阳严格预算的主要举措是：在充分核定预算编制后，一是通过压缩各种会议时间、简化会议程序、合并内容相近的会议等手段节省了300多万元“会议费”；二是通过降低招待标准、缩小招待规模，节约了近200万元“接待费”；三是通过严禁领导干部预算外批款的措施，减少了800万元预算外支出；四是积极准备实施国库集中支付制度，将各执法机关的罚款、收费统一管理。通过以上措施，基本上起到了遏制财政支出膨胀势头、降低政府运作成本的作用，按衡阳干部的话说，以前县财政的钱是“用了再算”，现在是“算了再用”。

　　公共预算集中体现着政府活动的范围与方向，是对政府行为、政府部门财力分配权进行规范、约束、监督的最有效形式之一。西方发达国家政府每年提出行政机关的预算报告，该预算报告包括的人员编制和经费经议会讨论批准后任何人无权更改，在严格的财政预算控制下，政府的机构和人员不会出现失控。而长期以来我国的公共财政预算属于“软”约束，人员编制增加和行政办公经费的增长由政府决定，预算处于消极服从地位，加之大量预算外资金的存在，使得财政预算的应有作用没有得到切实发挥，随意扩张人员编制、挪用挤占预算资金的情况时有发生，导致预算对政府行为的约束软化，甚至流于形式。因此，预算制度改革始终是一个焦点问题。

　　[启示]

　　公共预算运行机制的五个关键点

　　在市场经济条件下，政府的公共经济活动构成了政府治理活动的主要方面，而政府公共经济活动的规范，则首先体现为政府公共预算运行机制的健全。

　　周密制订计划、严格编制预算。为了确保政府活动的确定性，每个部门必须根据自身工作计划，如实制定预算，经财政部门审核，由权力机关审议，一旦通过便具有法律效力，任何部门和个人不得违背，以强化预算的刚性化，坚决杜绝预算外支出。这样预算编制更加透明、科学，做到支出有据、规模合理，能够全面反映政府提供公共产品和服务的内容与成本。正如衡阳县教育局副局长胡标翰所言：“现在办任何事情，全年先拿好预算。不像以前，今天这个部门搞活动，明天那个部门搞活动，局务会就批条给钱。”

　　改革财政资金收付方式，建立国库集中收付制度。所有财政收入都要直接缴入国库，所有财政支出应根据预算由财政集中支付。衡阳县财政局已经制定了实施国库集中支付制度的草案，由财政统一管理罚款、收费等资金收入。这样，极大地降低了资金收付过程中的管理成本以及由不规范的政府行为或腐败带来的社会成本。

　　健全完善预算执行机制。预算资金向各个职能部门拨付，由各部门向社会提供各种形式的公共产品和服务。在此过程中，如果没有完善的执行机制，就会造成低效和腐败。因此，必须在严格甄选高素质执行人员的基础上，科学安排执行程序，各个环节紧密联结，相互监督、相互制衡、相互督促，增加透明度，确保财政资金以公共物品的形式快速、高效、足额地向社会领域转移，为公众提供满意的服务。

　　加强反馈，推行预算绩效考核。预算是一种事前控制手段，能够对支出总量起到一定控制作用，但如果不进行配套的绩效考核，就无从了解预算资金是否得到合法、高效的利用。衡阳县一位官员说：“我认为政绩评价机制决定了财政用款方向。领导要拿财政的钱去创政绩、创门面，做表面文章，群众高不高兴不重要，重要的是上级一些领导认可。”严格的绩效考核能够监督财政预算的使用过程和测量完成目标情况，帮助公众了解政府职能的实现程度，鼓励政府更节约、更经济、更有效地使用预算经费。

　　完善公共预算监督机制。对于公共预算的监督控制，可以有多种方式和手段。建立科学的公共预算运行机制就是重要的自身监督手段，此外还有司法机关通过审理案件而实施的司法监督；新闻媒体运用报道、采访方式对违法违纪的预算活动进行曝光的新闻舆论监督；公民个人对于所察觉的预算运行问题进行的揭发、检举、控告，以及具有组织性的公民团体的集体行动所进行的社会监督等等。在各种监督方式中，最为符合政治逻辑和现代法治精神，最具有合法性的无疑是立法机关的监督。

　　公共预算的倒逼效应

　　财政资金是政府运行的命脉，也是有效监督政府行为、控制政府规模、压缩行政成本的最有效工具，控制住财政就可以产生倒逼效应，极大地约束政府行为，迫使政府各个层面、各个环节进行必要的改革以适应财力的支持程度，实现政府责、权、利分配平衡，社会资源得以优化配置。衡阳“预算风暴”直接触动当地政治生态，凸显出地方政府行政改革的迫切性。这种倒逼的作用体现在：

　　预算控制确立了法律权威，强化了制度规则。有法不依、以权代法是政府系统一切问题的本质原因。领导干部根据个人偏好决定财政收支，不依法行政，直接导致政府财政困境。2004年衡阳县预算外批条高达4000万元，而今年严格执行预算以来，已经节省财政支出800余万元。预算控制体现了规则的刚性，违反法律就要受到相应的惩罚，这就是“硬”约束应有的权威。

　　改变政府作风，提高行政效率。实行严格预算之后，衡阳县全县性的会议明显减少，县人大、政协“两会”以前要开7-10天，2005年不到4天；全县经济工作会议，也由以前的3-5天压缩到2天。同时，很多工作性的会都合并在一起。开会的程序也大大简化，原来开会领导报告一般有几十页，现在一般只有10多页。这些变化说明预算严格后，压缩了大量非生产支出，财力仅能支持较小的公务规模，使得公务人员不得不改变各种虚耗、拖沓的作风，提高工作效率。

　　激励政府提高执政能力，打造责任政府。财政困境很大程度与领导决策“拍脑袋”、缺乏民主科学决策和监督机制有直接关系。衡阳县负债近亿元建起三个开发区，然而全县年税收上300万元的企业没有一家，丝毫没有起到财政开源的作用。实行严格预算后，领导干部必须提高执政水平，为财政支出负责，对决策后果有充分的衡量和估计，落实成本效益原则，投入就要求有相应的产出。

　　促进其他相关制度机制的健全和完善。调整绩效考核制度，全面考核干部，使政府官员不能挥霍浪费公共财政以追求各种“政绩工程”；健全政府审计制度，及 时发现财政活动的问题并及时纠正；促使政府实施政务公开、财政公开、听证等制度；理顺人大与政府之间的关系，使人大能真正抓好预算审查工作等。而以财政预算为核心，一系列配套制度的建立、健全，可以加速政治体制的整体变迁，为塑造新时代我国的公共部门治理奠定坚实的制度基础。

　　不可否认，衡阳“预算风暴”给当地政治生态带来了积极变化，但是如果要对这项仅仅实行了100多天的“预算风暴”下结论还为时尚早。我们必须看到衡阳预算风暴是在经济社会落后的条件下，迫于财政压力的一场被动变革。这场变革的主要动力是领导的个人权威，没有确立变革的法律框架，缺乏形式正义、程序正义的法理基础。同时，改革的主要手段为政治动员和行政命令。

　　在变革的初始阶段，由政治精英充当“制度企业家”，作为改革的出发点和突破口是合理的，在随后的改革中能否建立完善的法律规则框架，能否出台一系列配套措施以形成制度体系就成为改革成败的关键所在。从这一角度上，衡阳预算风暴仅仅是一次改革的样本，最终成效如何有待观察。-

　　[互动]

　　1、湖南省衡阳县为什么会发起“预算风暴”？

　　2、“预算风暴”取得了哪些实际效果？尚存在哪些不足？

　　3、为什么说公共预算改革是公共行政改革的核心环节？