|
来源： 审计署南京办
【摘要】政府采购作为我国政府财政支出的一种重要手段正得到越来越快的发展。由于政府采购在国内仍处于摸索阶段，在实际的运行过程中仍存在不少的问题，如何通过审计监督手段来规范政府采购就成为一个很现实的问题。文章在对我国政府采购现状及主要问题描述的基础上，对政府采购的审计对象与内容以及审计的方式进行了探讨。
【关键词】政府采购 审计 监督
一、政府采购的概念
关于政府采购的定义，目前国际上还没有统一的认识。
1979年关税与贸易总协定制定的《政府采购协议》对政府采购的定义为：成员国的中央政府、次中央政府采购、租赁货物、服务、工程，以及对公共设施的购买营造。
而在黄恒学老师主编的《公共经济学》一书中，对政府采购的定义为：政府采购，乃是一国政府及其政府机构或其它直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程或服务的行为。该定义认为政府采购的实质是将财政支出管理与市场竞争机制有机结合起来，利用商业管理方法来管理政府公共支出的一种基本手段。《中华人民共和国政府采购法》（下面简称《政府采购法》）对政府采购的定义是：政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。虽然在政府采购定义的认识上目前还存在一些歧异，但关于政府采购的目标、原则及特点基本是一致的。由于审计监督是依法进行的，本文下面所称的政府审计均以《政府采购法》中的定义为准。
二、我国政府采购的现状及存在的主要问题
我国的政府采购试点工作开始于1995年。1995年上海市财政局首先开始进行采购试点，取得了很好的社会效益和经济效益。1998年全国29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，中央国家机关的试点工作也开始启动。到2000年，政府采购工作已在全国铺开。自1998年国家扩大试点以来，我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大。1998年政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，2001年为653亿元，2002年则达到1000亿元左右。在采购资金量快速增长的同时，政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等高科技领域。当前，我国政府采购事业发展迅猛，政府采购市场潜力巨大。特别是《政府采购法》的颁布与实施，对规范政府采购行为、提高财政资金使用效益、抑制腐败等方面发挥了非常积极的作用。然而，在看到这些喜人成绩的同时，我们也要清醒的认识到，我国在政府采购工作中目前仍然存在着不少的问题。（一）政府采购监督体制不完善《政府采购法》明确规定，各级政府财政部门是政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。《政府采购法》同时规定，集中采购机构为采购代理机构，它的职能是根据采购人的委托，以代理人的身份办理政府采购事务，并以非营利事业法人资格的身份对其采购活动承担风险和责任。而现实情况是，有的地方政府采购监督管理机构与采购代理机构没有单独设立，或者虽然分设，但职责界定不明确。这种做法首先与《政府采购法》的要求不否，另外，监督部门与采购代理机构在职能上是一种监管与被监管的关系，若两者同出一门，必然会因部门惯性作用，导致监督部门对采购代理部门监管的掣肘和弱化，同时也不利于采购代理部门依法独立开展工作。（二）政府采购管理内控制度不健全
1、采购管理配套规章制度不健全。一些单位由于缺乏实践经验和理论研究，未能制定出符合实际需要的采购管理实施细则、采购机构议事规则和操作规程、采购人员岗位职责等配套规章制度，导致采购管理和运行缺乏规范性和可操作性的具体指引。
2、采购的组织管理机构不健全。一些单位由松散的临时性机构来负责政府采购工作，机构组成不稳定，职责界定也不清晰，因此不能很好地协调处理采购需求、预算、计划与运行等方面的关系，难以承担采购管理的重任。
3、未建立政府采购运行评估制度。许多单位未按规定建立评估制度，也未开展采购运行评估工作，导致难以及时发现和纠正采购活动中存在的问题。同时，许多采购管理机构成员多是兼职，年底都忙于各自分内的事务，无暇顾及采购活动的总结和评估工作。
4、采购管理的内审监督机制没有形成。许多单位没有制定采购管理内审监督规程，实际运行中内审部门往往直接派人参与具体采购事务，既是采购当事人又是监督者，既实施采购事务又履行监督职责，一身二职，失去了内审的独立性和超脱性，不但起不到监督作用，还给事后审计留下了难题。
5、在采购组织管理方面，有些单位规章制度贯彻落实不到位，预算观念不强，计划性差，往往以部门预算代替采购计划，在实际采购中随意性大，先采购后立项以及无预算或超预算采购现象比较多。
6、在采购具体实施中，采购方式和程序执行不严，比如评标委员会组成不规范，评标过程缺乏记录，询价采购不制订方案、不作询价记录，采购合同签订未经授权，采购验收无手续等。
7、采购的基础管理工作不规范。。一是缺乏采购台账管理制度，很多单位没有采购台账管理办法，多数项目也未设置采购台账。二是缺乏采购档案管理制度，有的采购项目档案资料不全。三是采购会计账务处理不规范，如原始凭证要素不全，固定资产入账不及时等。（三）政府采购的规模小，范围窄，品种少根据国际经验，一国政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。无论从那个口径看，目前我国政府采购的规模都是明显偏小的。另外，我国政府采购的范围目前也仅涉及有限的一些品目，如电脑、汽车、办公器具等货物类商品，而财政资金投入较大的服务类和工程建设类项目还没有大面积的开展政府采购，这些都不同程度的限制了政府采购的规模。这种情况也说明我国政府采购工作的实施仅仅是个开始，大量的采购行为尚未得到规范，特别是中央国家机关的政府采购工作明显落后于地方。
（四）政府采购队伍素质不高、专业化人才匮乏我国大部分政府机关、企事业单位和社会团体特别是基层单位的采购人员熟悉的是计划经济体制和紧缺经济时代的采购方式，对市场经济条件下形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的知识和技能知之甚少。目前，在政府采购管理部门和采购中心严重缺乏具有商业贸易、谈判技能、产业政策、国际贸易知识以及精通招投标、大型工程项目采购、质量控制、高新技术产品主要性能、技术参数等技术人员，而这些都不同程度的影响了政府采购的质量和效益。（五）政府采购程序不规范在中央和地方的政府采购活动中，仍存在分割市场、歧视供应商的现象。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标，同时还存在暗箱操作及其他不规范的问题，而这些都不同程度的影响了政府采购的公开、公正与公平。（六）对供应商监管不力
目前大多数采购中心人员大员较少，对采购全过程的监督明显办不从心。在采购过程中，对供应商的监督仅限于协议的签订，而具体执行过程全凭供应商的自觉。采购中心虽然建立了政府采购投诉制度等措施，但往往是被动监督的成份较大，在采购活动中不能执行严格的检查，对违反协议的行为也不能实施有效的处理处罚。由于对供应商的监督流于形式，导致一些采购项目出现了质次价高或服务质量不高的现象，在一定程度上影响了采购人的积极性，不利于政府采购制度的整体推进。（七）政府采购的效能不高
一是采购时间较长，效率不高。政府采购的优势在于提高使用单位采购和资金使用的效率，但在实际实施中往往由于采购程序复杂、采购时间过长、厂商送货不及时等原因而不能满足采购人急需之用。
二是采购缺乏弹性。由于政府采购的合同期一般较长，而采购价格在合同中一经确定，不能随市场价格变动，虽然对计算机等商品采取价位不变、配置增加等措施，但对于价格的市场波动目前在政府采购中仍缺乏适应机制，从而也使政府采购的整体效果有所下降。三是政府采购需要资源整合。随着政府采购的全面推进，一些地区建立了专家评审机制，部分地区建立了专家库、供应商名录库和政府采购商品价格信息库，取得了一定效果。但由于各地在信息库的建设中各自为战、重复投入，不但使政府采购的整体成本加大，形成资源浪费，而且由于各地资源有限与分散，导致资源不足，进而影响到相关信息的及时性、准确性和完整性。
三、政府采购的审计监督
《政府采购法》明文规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”在前政府采购制度不完善、控制不健全的情况下，为了使政府采购制度真正做到公开、公正、公平，审计机关必须做好审计监督这一关。而要做好对政府采购的审计监督，审计机关首先要搞清楚“审什么”和“怎么审”的问题。（一）审计监督的对象及内容按照《政府采购法》的规定，政府采购的监督对象包括政府采购监督管理部门、采购人、供应商和采购代理机构。而作为对政府采购的评价即效益情况，也是审计监督的内容之一。1、对政府采购监督管理部门的审计对政府采购监督管理部门的审计主要关注其预算编制是否遵循法定程序，是否进行调查研究、充分论证、科学预测和可行性分析；采购范围、规模、数量、品种、金额是否合理；有无盲目采购，重复采购；是否按照先验收后结算的规定，通过财政专门账户将采购资金直接拨付给供应商；数字计算与预算执行结果是否真实，执行过程中是否随意增加支出、突破预算；预算结余是否用于规定用途;对采购管理是否从资金分配延伸到使用环节，是否对行政事业单位现有财产进行清查登记，是否加强对新增固定资产的管理等。2、对采购人的审计对提出采购需求的行政事业单位等采购人，审计机关要加强对其采购活动及相关财政财务收支的真实性、合法性进行经常性跟踪监督。对应纳入采购机构集中采购的项目，主要审计：采购项目立项情况；采购计划有无事先未作详细预测和安排，随意性较大的情况；采购项目使用、管理情况；采购资金的来源、管理和采购预算执行情况；收到由采购机构分配来的物资后是否适用，不适用是否及时向采购机构申请调剂，是否及时正确建账登账，是否自行处置、调剂、变卖或报废等等。3、对采购机构的审计对组织实施政府采购活动的采购机构等单位，审计机关要有计划地组织开展审计或审计调查。主要审计采购机构的内控制度；政府采购计划是否及时向社会公布；采购活动是否按计划进行；采购方式的选择是否合理、合规，特别是招投标中是否存在预先内定中标者或者向投标者泄露标底等违规行为；采购合同签订、资金支付及合同的履行情况；资金运作规模、资金管理方式和管理情况；采购活动是否存在违规营利的情况；采购的后续管理等情况。其中特别要重视对“暗箱”操作等舞弊行为的审计。4、对供应商的审计由于政府采购在我国还是新生事物，因此目前的政府采购审计，往往把重点放在采购过程的公开、公正、公平、廉洁上，而忽视了对供应商生产过程的监督。政府采购不仅仅只是一个购买过程，在监督采购合同如何签订的同时，也要关注合同签订以后，供应商的后继行为。作为购买者，政府不但要关心所购买产品的质量，还有必要关注供应商的生产过程及内部控制。只有这样，作为购买者的政府才能按时保质保量的完成采购活动。因此，政府采购在合同签订后，还远远没有结束，或者说，这只是完成了整个采购过程的一部分。因此，对政府采购的审计也远远不能在这里结束，如对政府工程采购，审计机关有必要对供应商与建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支等进行审计监督。5、政府采购效益审计政府采购的目标之一就是为了提高提高政府采购资金的使用效益。政府采购的效益包括：经济性，即是否实现贷币价值最大化，财产物资利用是否充分、有效；效率性，即必要的财产物资保障及办公设施的改善是否提高了工作效率；效果性，即政府采购制度的实施是否切实加强了财政支出管理，实际支出是否比预算支出明显下降，以及是否促进了政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。审计机关在确保采购货物质量的前提下，要采用量化的方法，对政府采购的效益做出评价，以便为政府决策提供参考。（二）政府采购审计方式在政府采购审计工作中，根据政府采购工作的特点，应采用合适的方式对其开展审计。1、全面审计与突出重点相结合政府采购从内容上包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理；从对象上包括监督管理部门、采购方、采购代理机构和供应商等；从形式上包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购和单一来源采购。因此，在开展审计工作时既要从总体上进行把握，对政府采购涉及到的各种对象开展全面审计，又要突出重点、抓住典型。
2、审计与审计调查相结合政府采购审计不同于程序性的预算资金审计，它不仅涉及到财务收支审计、合规合法性审计，而且涉及到效益性审计。其中财务收支情况只是政府采购中的一小部分，而合规合法性和效益性方面的审计则需要通过审计调查的方法来了解。例如对供应商的延伸审计调查，不但可减少供应商的对立情绪，提高审计效率，而且效果可能会优于直接审计供应商。另外，通过改进审计方法，进行审计调查，不但可拓宽审计范围，而且会使审计方法灵活多样，如采用问卷调查和访谈调查相结合的方法，可多层面地了解社会各界对政府采购的看法，丰富审计报告的内容，弥补常规审计的缺陷，提高审计效果。
3、常规审计与专项审计相结合政府采购审计既涉及到财政预算的编制、安排和拨付情况，又涉及到行政事业单位对政府采购制度的执行情况，因此，在对行政事业单位进行常规审计的时候，有必要把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，并建立相应的资料库。这样，在进行政府采购专项审计的时候，就可以从资料库中调取所需资料加以归纳、整理，并根据政府采购专项审计的要求补充其他资料和数据情况，形成全面完整的审计报告。另外，政府采购专项审计的报告也可以作为常规审计的内容之一，从而实现审计资源的共享，降低审计成本。
4、内控测评和实质性审计相结合政府采购审计涉及面广、专业性强、政策性强，因此要对内部控制制度进行充分评估的基础上，再开展实质性审计。即在政策法规认真学习的基础上，认真开展审前调查，重点对政府采购主要政策、财务会计内部控制制度、政府采购预算计划资金拨付环节内部控制制度、政府采购组织实施环节内部控制制度、政府采购管理信息系统内部控制制度、政府采购监督管理环节内部控制制度等测试点进行调查、测试和评价，初步掌握政府采购内部控制健全性和有效性方面的强点和弱点。这样，既可以针对内部控制方面的薄弱环节提出改进建议，又可以进一步明确审计重点、步骤和方法，使实质性审计更具针对性。5、计算机审计与手工审计相结合信息技术的高速发展，使以往的各种管理工作今天都通过计算机管理来实现，政府采购工作也不例外。无论是采购信息发布、收集、管理还是各种台账数据统计工作，几乎采购过程中的所有工作目前都采用了计算机管理。在这种情况下，对政府采购工作大力开展计算机审计工作，对提搞审计效率、降低审计风险具有无可比拟的好处。利用计算机强大的计算能力，可以实现全面审计的目标。而计算机高速的检索能力可以很快发现疑点，结合手工审计的进一步延伸，可以突出审计工作的重点。
四、结束语
近年来，政府采购作为我国政府财政支出的一种重要手段正得到越来越快的发展，而政府采购中的各种问题也越来越多的反映出来，如何规范政府采购行为，使政府采购沿着法制化的轨道快速健康的向前发展，作为法定监督机构之一的审计机构具有不可推卸的责任。如何做好政府采购的审计监督工作，应成为审计机构的研究课题之一，希望本文的内容有助于审计机构更好的开展政府采购的审计工作。（审计署驻南京特派员办事处马社亮）[参考文献]：[1]《中华人民共和国政府采购法》。http://www.people.com.cn/GB/shehui/43/20020710/772676.html。[2]《提高认识 精心组织－ 做好2002年政府采购信息统计工作国库司副司长周成跃在全国政府采购工作会议上的讲话》。http://www.ccgp.gov.cn，2002年10月31日。[3]黄恒学。《公共经济学》。《北京大学出版社》，2002年10月第1版。[4]楼继伟。《政府采购》。《经济科学出版社》，1998年。[5]艾广青、马妍。《政府采购制度对我国的借鉴》。《财经论坛》，1998年第8期。[6]《政府采购的审计监督》。http://www.chinabidding.com/ZB_New/policy/theory/detail.php?id=590[7]《政府采购审计监督的难点及对策研究》。http://www.zfcg.net.cn/zhaobiao/zhaobiao_qt_show.php?id=5099。[8]《政府采购审计制度初探》。http://www.gdaudit.gov.cn/allfile/dianziban/2002/0201/g20020114.html。
| 
