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我国邮政经营金融业已近百年历史。1896年3月20日，中国邮政局正式创办，1898年开始办邮政汇兑业务。1919年，在北京、上海等11个大城市首先创办了邮政储蓄业务。新中国成立以后，邮政储蓄业务曾一度停办。1986年4月，为充分利用邮政网络筹集资金，全国各地邮局分期分批恢复了邮政储蓄业务。截至2004年底，全国邮政储蓄金额已达10787亿元。近几年邮政储蓄新增资金开始自主运用，2003年为417亿元，2004年已达2228亿元。目前，邮政储蓄发展至今已超出传统的业务范围，形成包括国际国内汇兑、代理、绿卡(储蓄卡)等七大
类三十四项邮政金融业务，成为面向居民个人提供金融服务的重要金融机构。与邮政储蓄业务的迅速发展相反，邮政储蓄的管理模式一直未发生任何变化，邮政金融业务与邮政其他业务混合经营、捆绑核算、邮政的行政化管理与邮政金融的专业化经营需求相冲突，使邮政金融隐藏体制、内控、操作和资金运用风险，实施邮政储蓄体制改革已成为邮政金融健康稳定发展的必然选择。
国际经验
欧洲是邮政金融运作较为成功的地区之一，德国、法国、荷兰邮政金融的改革可以给我们有益的启示。
德国的邮政金融业务最早开办于1909年的个人支票业务。1939年，德国政府为吸引社会闲散资金，支持战时经济，利用邮政网点，开办了邮政储蓄业务，储蓄资金主要用于购买国债。这种由邮电部门经营管理、政企合一的经营模式一直延续到1989年，尔后在政府的倡导下，德国邮电系统按照邮电分营、政企分开的改革思路，政府从立法入手，制定了《德国邮政体制新结构调整法》，根据该法，原先隶属于政府系列的邮电部拆分为德国邮政公司、德国电信公司和德国邮政银行三家国有企业。
1990年1月1日，德国邮政银行正式挂牌，业务范围基本保持不变，只吸收存款，不能办理贷款业务，同时兼营一些简易保险及简单的中间业务。邮政与邮政储蓄分营后，邮政银行与邮政公司之间仍保持密切关系，邮政银行的许多营业窗口仍设在邮局，双方共同使用邮政网络设施。邮政有近40%的业务量为邮政银行业务，双方通过各自的业务比重，分摊成本费用，各享收益。随着1995年、1999年、2004年三次股份制改革，德国邮政银行已成为德国邮政控股的上市全能型银行。
荷兰政府于1881年成立了国家邮政储蓄银行。1918年，荷兰邮政汇兑机构成立，开始为对公客户提供邮政支票及汇划转账服务，开创了荷兰最早的无现金转账业务。当时，邮政储蓄银行和邮政汇兑机构均是荷兰国有邮电通信企业下属的两家独立机构。1975年，国家邮政储蓄银行与邮政汇兑机构合并成为一家商业化银行，定名为“邮政汇兑/储蓄银行”。
与德国和荷兰相比，法国邮政储蓄的发展经历了一个更为漫长的历史过程。1881年邮政储蓄业务正式开办。20世纪80年代中期以后，法国金融业开始进行私有化和银行业重组等一系列重大变革。在此背景下，1999年，法国邮政也进行了改革，在法国邮政局下设一个控股公司，并根据邮政金融业务的不同业务，设立邮政储蓄、保险、理财和清算业务四个子公司，控股公司持有邮政储蓄公司100%股份，以及保险、理财、清算等公司50%～100%的股份。2004年，法国邮政已开始着手筹建邮政银行。法国邮政银行改革的总体设想是：把过去由法国邮政局所属控股公司所拥有的邮政储蓄、保险、理财、清算等四家分割式经营的公司统一整合为邮政银行。
我们从以上三国邮政储蓄改革和发展的经验可以得出以下两点启示：第一，邮政的金融业务与邮政业务分营是邮政金融发展的趋势和要求；第二，邮政金融生存和发展始终依赖邮政的网点和网络优势，他们之间保持天然的密切合作关系。
我国现实
目前，我国邮政储蓄与邮政业务经营不分，内部治理结构不健全，邮政储蓄作为金融业务仍被混合在邮政的其他几项业务之中进行管理。虽然邮政局内设邮政储蓄局(科)，负责管理邮政储蓄的业务活动，但邮政储蓄的各项管理未严格依照金融企业的要求进行，导致被依法赋予金融机构性质的邮政储蓄机构主体不清，其内部也未能依照经营货币企业的属性建立严格的内控机制和有效的风险防范机制，特别是目前邮政储蓄的核算方式仍执行的是原邮电部制定的《邮电通信企业邮政储蓄业务会计核算办法》，且只对储蓄业务资金、转存人民银行和商业银行利差收入进行核算，而邮政储蓄业务成本、利润则全部纳入邮政企业的统一会计核算中，在这种核算模式下，邮政储蓄机构经营成效无法体现，成本意识淡薄，经营风险被掩盖，盲目扩张欲望强烈，有效监管受到严重制约，违规经营屡禁难止。邮政储蓄这种管理方式和捆绑核算模式已成为影响邮政储蓄健康发展和实施有效监管的瓶颈。
一是监管部门不能通过监管措施强化其内控制度建设。目前邮政储蓄会计核算制度难以兼顾邮政金融业务的需要，大量新业务不能通过会计信息予以反映，邮政储蓄不按金融会计制度要求而按邮电通信企业会计核算进行管理和核算，甚至有的内部规章制度与国家的金融法规相抵触，邮政储蓄网点依法经营意识淡薄，金融业务所必须实行的严格的内控机制和有效的风险防范机制也难以建立。
二是监管者不能有效识别和评价其经营风险。邮储业务与邮政业务财务上混业核算，易造成邮政储蓄机构不能按照金融企业审慎的财务会计准则实行核算控制，缺乏有效的财务约束机制，如邮政企业为了眼前的利益不提或不足额计提应付利息，在经营过程中发生的资金损失(如案件损失)长期挂账于储蓄应收款科目，未提足的应付利息和未及时冲销的资金损失长期挂账，客观上侵占了储蓄存款，而在财务统一核算体制下，金融监管机构无法真实掌握邮政储蓄机构的经营信息，无法对邮政储蓄财务收支进行有效监管，对风险状况无法识别，使侵占的储蓄存款和行为被隐藏，潜藏的风险难以得到有效监控和防范。
三是监管的有效性、针对性难以提高。因邮储业务与邮政业务实行混合核算，监管部门无法对邮政储蓄财务收支的合理性进行有效监管，如邮政储蓄违规经营中最为突出的一项就是高息或变相高息揽储，高息的出处将是具体违规行为的证据，但监管者在对邮政储蓄进行检查时，却又很难发现问题(主要原因是不能对邮政财务进行检查，难以分清哪些是邮储的合理性支出)，监管往往是事倍功半，对邮储的监管长期停留在机构和业务的合规性方面，不能向以风险监管为核心的监管方式转变，难以适应邮政储蓄体制改革进一步深化和业务创新的需要。
四是邮政金融长期得不到有效投入。由于邮政承担着公共服务的职责，邮政局实则为“虚盈实亏”的企业，自身包袱较重，邮储与邮政捆绑核算导致经营成果得不到体现，即使有效益也不能用于满足邮政金融自身发展的同步需要，邮政局为了“顾全大局”必然缩减对邮政储蓄机构的投入，使得邮政金融在电子装备、营业场所、人员素质和业务创新等方面明显落后于金融同业。
五是邮政对邮政储蓄现有体制形成严重依赖。1999年以来，邮政储蓄从人民银行每年获得的转存款利差分别为114亿元、118亿元、143亿元、175亿元。转存款体制造成邮政对邮政储蓄的高度依赖。在大部分县级邮政局，邮政储蓄收入已占到邮政业务总收入的70%，有的甚至高达90%以上。邮政失去了对邮政储蓄改革的内在动力。
分账核算
根据以上对我国邮政金融现状的分析，我们认为，产生邮政金融问题的根源在于邮政金融管理体制，邮政金融改革难点和阻碍改革的环节是邮政储蓄与邮政其他业务的捆绑核算，因此实施邮政储蓄业务分账核算是推进邮政金融体制改革的第一步，同时也是借鉴国际上邮政金融改革的成功经验与我国邮政金融管理体制的具体现实相结合的改革路径。把邮政储蓄分账核算作为邮政金融体制改革的切入点，有利于促进邮储部门强化内控制度建设，有利于监管部门提高监管工作效率，有利于邮储机构自身健康发展。当前，新一轮邮储管理体制改革已经启动，其改革的基本思路是邮政储蓄继续依托邮政的基础设施和发挥邮政的网络优势，在此基础上逐步向人、财、物相对独立，市场化运作的独立法人并最终向股份制“邮政储蓄银行”的方向发展。实施邮储分账核算，适应了目前邮储机构的改革要求，将为其深化改革和发展奠定了基础。
为了实践这种改革思路，2004年，湖北银监局在全省三个地级市共20个县(区)所属330个邮政储蓄机构开始实施了邮政储蓄分账核算试点，试点的主要内容是：
第一，建立独立的邮储业务资金账务管理体系。制定邮储业务分账核算操作流程，从存款开户、结息到储蓄资金缴纳、划拨，统一各环节具体业务的账务处理，明确各科目核算内容，确保该账务体系能全面、完整、真实地反映邮政储蓄资金的存量，全过程透视邮政储蓄资金运作情况，包括上存、下拨和自主运用及库存管理等，确保邮政储蓄资金做到“专人、专账、专用”，防止不合规资金进入邮储存款账户，防范新增邮储资金在上划下拨及自主运用过程中的风险。
第二，建立单独的邮储财务收支管理体系。一是比照《金融企业财务制度》等相关制度，制定和规范邮政储蓄财务费用的核算和操作办法，设置独立的储蓄业务损益账表；二是根据邮政储蓄机构收支内容设置核算科目，分类记载邮政储蓄业务的各项收支，如利息收支结转、手续费收支、费用分摊等；三是测定邮政储蓄与邮政业务共同费用摊销的比例，使其科学、真实、合理反映邮政储蓄业务的经营成本。
第三，建立单独的邮储会计档案体系。邮政储蓄业务单独核算，另账记载后，湖北银监局拟订了对邮储会计档案分册保管的操作规章，规范了邮储会计档案的具体内容，明确了对邮储会计档案管理的具体要求，督促邮储机构从档案的立卷、归档、保管、查阅到移交、销毁等各个环节都建章建制，明确保管期限和具体责任人，分清责任，保证分账后的邮储会计档案能得到妥善保管、有序存放，方便查阅检查，防止损毁、散失和泄密。
第四，建立一套邮储风险分析和预警体系。为了监测和评价邮政储蓄经营风险，湖北银监局根据邮政储蓄实施分账核算后所反映出来的报表数据和相关业务信息，有针对性地设置和确定一系列相对应的监测分析和风险预警指标，对邮储资金状况、财务状况、经营风险等情况进行全方位非现场监测，做到及时全面掌握邮储机构的经营情况。通过对邮政储蓄较为真实的数据和指标的分析，能尽早发现问题、识别风险，便于及时向邮储机构提示风险预警，以提高监管工作的有效性。
实行邮政储蓄分账核算是一项系统性工程，涉及到邮政的方方面面，参与部门多，工作量大。本着审慎行事的原则，湖北银监局确定了“分步实施、逐步完善、稳步推进”的方式，首先在实施程序上分为两个层次，一是对独立核算的市邮政局以储汇部门为基础，实行分账核算；对非独立核算、实行报账制的县市局及基层支局实行分账记载、分册保管。二是在技术上设计了一系列的报表，包括资产负债表、邮政储蓄业务状况表和损益表，要求实行独立核算的市邮政局储汇部门财会人员严格按操作规程规定的会计科目单独建立总账、分户账和明细账,县市邮政局和基层支局在报账制下单独记载邮储资金及其成本、经营成果，记载凭证分册保管等。
初步成效
2004年末，湖北省三个试点地区的邮政储蓄机构基本上完成了邮储自成体系的独立核算“三账三表”，并已编制出了能独立反映邮政储蓄机构基本业务状况和财务成果的报表，顺利实现了邮政储蓄资金及核算成果与邮政企业其他业务的“分离”，试点工作取得了初步成效。
第一，邮储机构的经营成效得到了直接反映。实施分账核算以后，邮政储蓄部门按金融企业财务管理办法的要求，设计和建立了相应的账务体系，使其经营成效和存在的问题能“一目了然”。如实施分账核算后的孝感市邮政储汇局，从各类独立的报表中反映，2004年全年实现业务收入11376万元，各项支出10345万元，净利润为1031万元。同时，分账核算后邮政储蓄机构因必须按规定的比例提取和分摊经营成本，大大增强了邮储机构的成本意识，改变了以往不计经营成本的盲目竞争行为，体现了审慎经营和监管的要求。
第二，邮储机构的经营行为得到了有效规范。实施分账核算以前，试点地区监管机构时常收到邮政储蓄违规经营的举报，邮政储蓄自身经营和管理中差错时有发生，邮储的外部形象不佳。实施邮政储蓄分账核算后，邮储机构的业务处理遵循了金融企业财务会计制度的相关规定，使邮政储蓄机构与其他金融机构一样公平、公正地参与竞争，邮政储蓄各项内控制度得到了充实和完善，经营行为规范了，邮政储蓄的社会形象和信誉有了较大提高。如孝感分局在分账核算中通过明确邮政储蓄管理“四不准”纪律，有效杜绝了邮政储蓄公款私存等问题的发生，又由于明确了邮政储蓄费用列支范围和标准，实行内部绩效挂钩，储蓄业务经营责权利明晰，激发了邮储从业人员的经营活力和积极性，避免了邮政储蓄资金挪作他用或从事账外经营等行为的发生，有效规范了邮政储蓄机构的经营行为。
第三，邮储机构的效益观念和风险意识开始确立。实施分账核算管理后，邮政储蓄机构端正了经营思路，把努力的方向转变到改善服务、扩大宣传和完善业务功能上来。由于经营成效清晰，目标和方向明确，改变了以前只注重余额增长的粗放经营方式，树立了效益观念和风险意识，对业务支出、资金运营和风险予以高度重视。一些邮政储汇局开始注重存款结构的调整，使活期储蓄的比重不断提高，同时注重资金的调度和管理，对库存和在途资金实行严格的风险控制，使资金及时缴存人行和存放上级行，努力减少不合理资金占用和风险隐患。
第四，邮储机构的监管盲点得到消除。分账核算前，由于邮政储蓄与邮政其他业务在资金运用和财务成果上混业核算，资金交叉流动，不仅导致了邮政储蓄利用体制漏洞搞违规经营，而且因邮政储蓄账务处理透明度低、违规经营现场检查困难，增加了监管难度和监管成本，形成了监管盲点。分账核算后，实现了邮政储蓄资金和经营成果与邮政其他业务的分离，单独反映邮储经营成果，提高了邮政储蓄账务处理的透明度，前移了监管关口，促使邮政储蓄业务规范经营，使经营过程达到了透明化，既消除了邮储机构利用财务核算体制上的漏洞和搞违规经营的隐患，又减轻了监管部门现场检查的难度，提高了监管效率，消除了监管盲点。
这次试点表明，在目前体制下实施邮政储蓄业务与邮政业务的分账核算，实现邮政与邮政储蓄分营不分家，在技术上是可行的，效果是明显的。在现行体制下实施邮政储蓄分账核算是一种探索性的尝试。实践证明，把邮政储蓄与邮政其他业务分账核算作为邮政金融体制改革的突破口和切入点是切实可行的，是积极稳妥有效地推进邮政储蓄管理体制改革的路径。
作者系银监会湖北监管局副局长
(责任编辑 查子安)
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