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来源： 审计署沈阳办
《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中强调在审计的内容和方式上坚持“两个并重”，“效益审计是审计工作水平的发展方向，是现代审计的主流”。随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，要求政府使用有限的资源最大限度地向社会提供公共服务，提高工作效率和效果。审计工作不仅在查处违纪违规方面履行职责，还要在促进提高财政财务管
理水平和资金使用效益上发挥更大的作用。
根据审计署工作安排，最近几年，审计署驻沈阳特派办先后对衡昆线广西南宁至坛洛段高等级公路、大连至庄河高等级公路、丹拉国道内蒙古老爷庙至呼和浩特段高等级公路和鹤大国道丹东至庄河高等级公路开展审计或审计调查，并尝试对已通车高等级公路进行效益审计。在此，笔者就效益审计中选择审计内容和审计方法上的新探索和评价过程中遇到的一些困难以及效益审计的完善谈几点个人体会。
一、高等级公路效益审计涉及的主要内容
为了总结高等级公路建设项目从决策、设计、实施到通车运营全过程的经验教训，科学评价建设成果，使公路建设管理步入程序化、规范化、工作方法科学化轨道，在高等级公路审计中应结合以下内容开展效益审计。
（一）揭露损失浪费问题，评价资金使用效益。杜绝损失浪费和提高资金的使用效果是高等级公路效益审计的核心问题。效益审计应紧扣资源配置是否合理，财务支出是否符合规定、管理是否规范科学，有无损失浪费等主线，开展效益审计。通过评价资金使用效益，优化支出结构，提高概预算管理水平和资金使用效率。
（二）监督投资决策和建设过程，节约支出，避免浪费。检查投资立项程序是否规范有效，可行性论证是否具有科学性和合理性；对项目造价涉及的工程量、工程定额使用、材料价格进行审计；对投资建设项目管理制度的落实情况进行审计，看有无制度不落实、责任不明确、抽逃资本金、非法转包分包等造成工程质量低下等问题。通过揭示项目决策、管理方面存在的问题和影响工程质量、造成损失浪费等情况，提出加强投资建设管理的意见建议。
（三）以财务审计为基础，全面开展效益审计。对高等级公路项目的效益审计应该先进行财务审计或工程决算审计，审定和确认有关财务数据。高等级公路作为准公益性项目在对其净现值、效益费用比和内部收益率、投资回收期等财务指标进行评价的同时，还要对其国民经济效益和使用效益进行审计和评价，也对社会效益和环境效益进行审计和评价。
（四）采用综合分析方法，提高效益审计的质量。效益审计是个系统工程，开展效益审计除采用财务审计常用的方法外，还可采用信息收集技术和信息评价技术等综合分析方法，在控制收集和选择的效益审计评价标准上除了较多的量化标准以外，还应将一些指导性效益审计评价标准包括进来，以达到效益审计的经济性、效率性和效果性的统一。在效益审计中，审计人员要根据具体情况决定采用某种审计技术和方法，但无论采用什么样的技术和方法，都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。
二、开展高等级公路效益审计过程中遇到的问题
（一）审计力量不足，审计人员的综合素质难以适应效益审计标准高的要求。高等级公路的效益审计不同于政府部门的财政财务收支审计，除了必要的财务知识外，还需要审计人员能综合运用工程设计、造价、施工、材料采购等方面的专业知识，而当前由于多种原因，审计队伍仍以财务审计人员为主，在一定程度上影响了效益审计的开展。沈阳办在对某高等级公路过程中，对投资决策和建设过程中减少支出、避免浪费的效益审计，由于缺乏工程建设方面的专业人才，所查处的有关勘察设计、材料采购、工程造价方面的问题很大一部分是在外聘专家指导下发现的。此外，审计工作量大，审计力量相对不足也是影响效益审计开展的因素之一。
（二）没有统一的方法和技术，加大了效益审计的风险。由于缺少可供遵循的准则和程序，无法按照既定的程序进行收集和评价。为此，审计人员要更多地关注审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观公正性。在探索一种新方法的同时，必须充分征求专家和被审单位的意见，以保证结论的质量。在对某高速公路的效益审计中，审计人员为测算已通车高速公路的年收费情况，在该地区电脑收费系统无法统计被审路段收费收入的情况下，经反复筛选，并与被审计单位充分协商，选择较科学合理的高速公路总收费额按里程配比拆分，并结合其他路段以前年度收费增长比例测算被评价路段当年收费收入，并取得了一定成效。
（三）缺乏统一的评价标准，影响了效益审计的评价和推广。目前效益审计还没有成熟的概念和明确的、社会认可的专业指南。衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准很难统一，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论也会有差别。在对高等级公路全部投资的财务现金流量计算中，审计测算的净现值和效益费用比在与可行性研究报告作比较时，就遇到采用哪个时期的折现率、银行贷款利率等问题，不同数据得出的结论直接影响项目效益评价的结果。可见在指标的选择上一定要坚持一致性、相关性和可比性，才能使得出的评价具有可靠性和说服力。
三、通过高等级公路效益审计得出的思考和建议
效益审计作为一种更高层次的审计方式，是未来国家审计发展的必然方向。结合近几年高等级公路效益审计实际，今后应更好的开展投资建设项目效益审计，以揭露管理不善，决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，笔者提出如下建议：
（一）牢固树立效益审计理念，明确效益审计的目标。应加强对绩效审计知识的宣传学习、理论研讨和业务实践，使审计人员认识到效益审计是未来国家审计发展的必然趋势，是国内外审计发展形势和适应市场经济发展的要求，增强效益审计意识和理念。努力形成一个积极研究效益审计、深入探索效益审计、努力实践效益审计的好环境。
（二）坚持效益审计与财政财务收支审计有机结合。效益审计离不开经济活动的真实性、合法性审计，尤其在我国目前虚假会计信息大量存在的情况下，还必须把效益审计同财政财务收支的真实合法性审计有机结合起来。以财务收支审计为基础，通过财政财务收支的真实合法审计，保证效益审计在真实信息资料基础上进行，对公共资源的管理状况和管理程序进行分析和研究。如果连财务的真实合法都做不到，效益审计将无从谈起。
（三）建立科学的效益审计的评价指标体系。制定科学的审计评价指标体系对开展效益审计至关重要。在评价的技术标准上，要以财务收支审计为基础，渗透效益审计评价的内容；以国家审计准则为基础，创新效益审计评价的程序、方法。审计范围和评价内容的一致性要作为任何一项审计中应把握的一个重要原则。
（四）提高审计人员综合素质，积极运用现代科技手段。目前审计人员的结构比较单一，知识水平还不能适应效益审计的要求。为解决这个问题，一方面要加强在职人员的培训，多学科地录用高学历毕业生，建设一支不仅精通财务、审计业务和计算机技能，而且熟识法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识的审计干部队伍；一方面建立效益审计专家库，实施政府审计的外聘专家制度，充分利用外部力量，有效地解决一些技术性难题。同时，在效益审计过程要注重运用计算机和互联网技术，不断提高获取、处理和传递信息的能力，完善效益审计工作。
高等级公路效益审计的评价是一个复杂的系统工程。实现评价的客观、准确、科学，依赖于诸多因素和条件。在尚未建立科学、规范的效益审计评价体系的情况下，需要审计人员在实践中运用创造性的思维方法，积极探索，并不断总结经验，形成一套行之有效的审计方法，为今后的审计工作大规模的向效益审计转移打下良好的基础。（房晓丹）
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