征地拆迁纠纷彰显法律缺失 物权法待破征地难题

　　征地、拆迁补偿不到位是现实生活中存在的突出问题，导致纠纷时有发生，侵害群众利益。正在审议的《物权法》草案则细化了征地、拆迁补偿的相关规定。

　　★文/魏才

　　6月26日下午，十届全国人大常委会第十六次会议，备受瞩目的《物权法》草案被提交 进入三审。审议结束之后，这部草案将向社会公众征求意见。

　　6月可以说是个征地事件频发的多事之月，《物权法》如何规范征地问题尤其备受关注。

　　征地纠纷呼唤缺失法律

　　6月11日，河北省定州市绳油村部分村民遭二三百名不明身份人员持械袭击，6名村民死亡，数十人受伤。经警方初步调查，事件起因于国华定洲电厂灰场建设承包方与绳油村部分群众的征地纠纷。这一事件不但轰动了全国，同时也在定州市引起了政治“地震”，随后河北省省委决定，免去定州市市委书记和风、定州市市长郭振光二人的职务。

　　不到一个星期，也就是在6月16日深夜，30多名身份不明者冲进北京石景山区鲁谷东新房2号院，他们手持大棒，用暴力将居民赶出平房，随后用铲车将他们居住的43间平房彻底推平，40多分钟后，占地1000多平方米的院子只剩下断墙和碎砖。院内居民家中的财物被埋在砖下，20多名居民垫着从废墟里掏出来的棉絮聚在树下过夜，在此过程中还有数名居民遭受挨打。

　　早些时候，即3月7日上午8时左右，广东省广州从化市政府组织了近千人的拆迁队伍，对该市街口镇小海桥区进行了暴力拆迁，导致了数名老人与妇女被消防高压水枪射昏在地，当天的拆迁才告暂停。

　　这些仅仅是已经诉诸媒体的诸多拆迁事件中的典型和缩影，拆迁之痛可谓是中国城市化建设中的一个阴影。

　　强行征地、野蛮拆迁、损害被拆迁户利益何以频频发生？法律的缺失是一大根本原因。虽然《宪法》第四次修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是宪法的规定只是原则性的规定，对条文的理解各不相同，同时虽然它是根本大法，是公民财产权的根本保障，但在现实中，宪法能否被直接援引于审判尚且存在争议，更不用说这些原则规定常常无法在具体的事件中发挥人们期待的法律效力。

　　2004年湖南嘉禾的拆迁事件发生后，中央及各地又出台了许多规范征地拆迁的文件，规定征地过程中要进行专家论证、公开招标、社会公示等程序，保护被拆迁户利益等等。如国务院办公厅就控制城镇房屋拆迁规模、严格拆迁管理下发通知，要求各地严格依照城市总体规划和建设规划，制止和纠正城镇建设和房屋拆迁中存在的急功近利、盲目攀比的大拆大建行为。这些通知、行政规章和地方性法规规定虽然直接、明了，但是它们的法律效力不高，并且很不稳定，这决定了它们只能有暂时性的效力，并且在实践中它们的执行还很容易引起异化。

　　面对这一困境，法律界人士认为，在宪法之下，行政法规、规章之上惟有物权法最能制约非法拆迁问题。如今，《物权法》的制定正进行得如火如荼，在此背景下，它备受关注也就不为奇了。

　　《物权法》规定几何

　　征地拆迁可谓由来已久，国家征收制度常常被滥用，被广泛应用于商业目的。各地和各级政府频繁、大量的为商业目的用地，征收农村集体土地所有权及农户、城镇居民的土地使用权，却往往不能给予公正补偿。地方政府通常以极低的补偿代价收回部分城市居民原居住地的使用权，或征收农民的土地，然后以市场价出让给用地的企业，以此获得市场价与补偿价之间的差额。这些行为导致严重的不公正和诸多拆迁户的生活陷入困境，甚至诱发诸多社会问题。在市场经济的背景下，此现象愈演愈烈，以致有的地方大搞开发区、大搞“圈地运动”，形成热潮，中央政府三令五申都制止不了，其间原因利益的诱导和法律规制的缺失无疑扮演了重要的角色。因此，早在《物权法》酝酿阶段，很多学者就已经提出重构国家征收制度的建议。

　　我国《物权法》的起草工作正式始于1998年3月。此后三年形成了由梁慧星领导的中国社科院法学研究所物权法起草小组于1999年10月完成的《中国物权法草案建议稿》、王利明领导的中国人民大学民商事法律科学研究中心于2000年12月完成的《中国物权法草案建议稿》，以及全国人大法工委在这两部建议稿的基础上形成的《物权法草案征求意见稿》。这些草案对土地征收问题皆有所涉。

　　此次审议的新的草案修改稿强调了要维护被拆迁人的利益，规定拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。

　　《物权法》草案是未来制定物权法的雏形，草案对此问题的重视凸现了未来《物权法》的取向。著名民法学家、人民大学法学院院长王利明教授就认为，物权法的出台，是宪法原则的具体化。把老百姓的权利明明白白写进法典，有利于制止那些践踏老百姓财产权利的现象。

　　不仅学者们有此认识，立法界的诸多人士也都纷纷表达了通过物权法规范土地征收行为的观点。 人大常委会财经委员会委员杜宜瑾在接受采访时说，农民的土地，征收、征用以后相应的钱应该合理分配。窦树华委员也认为，现在最突出的是承包地被征用的问题，以及村委会随意变更承包地、侵犯农民利益的问题。法律中应该着重强调保护农民的承包经营权。建议加大对改变、收回承包经营土地的补偿力度。

　　探索中的完善

　　面对征地的困境和社会的呼声，无疑《物权法》要对此做出回应。据上海市人大法工委主任沈国明透露，即将出台的《物权法》特别确立了“征收征用制度”。同时为“征收征用”行为加上了：必须出于公共利益的需要；必须按照法律程序进行；对被征收征用者必须进行补偿。这对规范征地行为，保护公民私有财产无疑具有重要意义，业内专家对此普遍乐观。

　　在此次的提交准备过程中，某立法界人士透露，此次提交三审的《物权法》草案虽然体例较二审没有大的变动，但是条文改动非常多，几乎2/3的条文都改了。社会很关注的不动产是否统一登记机构，宅基地可否转让，征收征用的补偿，建筑物区分所有等重大问题，还有一些立法技术性的问题都有改动。面对种种不确定因素，从他的话中，法律界人士觉得对征收征用的补偿问题还是难下定论。

　　同时，陈建生委员也提出，草案关于“妥善的安置”的规定不好操作，什么样的安置才是“妥善的安置”？现在有的人是给多少钱都不肯搬。如果物权法过分强调被拆迁人的利益，而忽视国家利益，将导致严重后果。因为国家要发展，发展需要用地，用地就要拆迁，过分地保护被拆迁人的利益会使发展付出过大的代价。

　　的确，法律是各方利益博弈、平衡的结果，建议稿有了很大的改动并不为奇，全国人大法工委的相关人士对此就解释说：“物权法规定基本的财产权，现在利益主体多样化，他们在财产权利上必然提出各种各样的要求，要平衡各方的利益，因此每一次改动都会比较大。”

　　因此，最终通过的《物权法》会采用何种观点以及会对此作出何种规定，现在下结论为时尚早。