被误读的审计报告 审计应是促进政府管理的改进

　　《瞭望东方周刊》记者 覃爱玲/北京报道

　　不是不应该关注个案，而是应该更多地关注制度上的东西

　　“又见审计风暴”，“重磅炸弹”，“仍然触目惊心”……

　　2005年6月28日，国家审计署审计长李金华在向全国人大常委会作《2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》时，如此相似的用语再次集中出现在媒体报道的标题当中。

　　每年审计风暴的出炉,总是会揪出一批大案要案,因此媒体将此称为“审计风暴”。

　　国家审计署科研所副所长崔振龙在接受《瞭望东方周刊》采访时表示，公众可能对审计工作存在片面理解，把审计工作者看成反腐先锋了。事实上，反腐在审计工作中只占较小的内容，也不是它的主要目的，审计主要是为了提高政府的管理能力。他呼吁对审计理性客观地认识。

　　与去年的审计报告相比，新的审计报告没有突破性的变化，但是具有一些新的特征。

　　新特征

　　与去年的审计报告相比，新的审计报告是按照国家的既定方针做的，表现了一贯性，但是具有一些新的特征。这是崔振龙对新审计报告的总体看法。

　　崔振龙将今年审计报告的主要特征归结为三点:一是用了很大篇幅来报道各相关单位纠正错误的情况;二是除继续关注具体的案件外,对宏观问题谈得很多,关注制度建设;三是围绕构建和谐社会的中心工作,抓教育、医疗等民生的问题比较多。

　　光查处不纠正,审计就发挥不了真正的作用,只有真正整改了,才能给民众一个好的交待,这是此次审计报告中要用较大篇幅报道各相关单位整改情况的主要原因。

　　今年审计报告特意指出，“去年中央预算执行和其他财政收支审计发现问题的整改情况是历年来最好的”，原因是“国务院高度重视，温家宝总理多次强调有关部门和地方政府要认真整改，给全国人大和人民群众一个认真负责、实事求是的答复。国务院先后两次向全国人大常委会报告了整改落实情况。”

　　在此情况下，除国家体育总局动用有关资金尚未落实整改外，其他部门都有所行动。使此前媒体关注的“能否得到落实”有了一个满意的答复，无疑也更树立了审计的权威。

　　对宏观问题谈得很多，使新的审计报告在具体案例的基础上，有了更深刻的指向。从宏观视角把握问题，能够引导人们关注和改进造成具体案例的制度。这显然不是光报告细节，谈一些个案所能达到的层次。所以今年的报告中虽仍然披露了很多违规违法事件，但是就篇幅来说比去年要少。

　　据《瞭望东方周刊》观察，今年审计报告中的一些意见建议，是很有深意的。审计报告中有一条提到，“由于中央与地方、中央各部门之间基本建设项目管理事权不够明确，国家发改委作为国民经济宏观管理与调控部门，对地方以专项形式安排大量补助投资，类别繁杂，项目小而散，直接涉及县、乡、村，不利于发挥中央政府投资对国民经济的宏观调控作用。”

　　报告直指国家发改委的管理方式与国家宏观管理不相适应,这在以前还不多见。

　　另一个反映宏观思路的是，今年报告中的主要数据，更多的采用总结性的说法。崔振龙认为，因为报告是要给像全国人大那样高级别的机构看的，单说一些个案的用处有限。

　　“像指出在审计的38个中央部门中，查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。这个比例反映的有效信息很大，能够让看的人知道在整个宏观环境下，不规范行为所处的位置，反映了宏观的把握水平。

　　此外，此次审计报告还对医疗、教育等民生问题给予足够关注，观察人士认为，这是围绕政府构建和谐社会的中心工作而进行的，“就问题本身而言，可能他们不是社会中最突出的，但是因为他们关系到千家万户，所以对于构建和谐社会就特别重要。审计还是整个政府工作的一部分，不可能超越政府执政的整体思路。”

　　依然风暴

　　2005年1月，被CCTV经济半小时评为年度十大经济人物之一的李金华在接受采访时说:“我相信2005年不会再刮审计风暴，因为我预料这份报告和过去的报告相比没有太大的变化。”

　　此后，李金华又表示:我不希望老刮审计风暴，我希望它形成一种自然性的制度，大家慢慢去习惯，习以为常，风调雨顺，不一定要刮审计风暴。

　　但是“没有太大变化”的审计报告依旧刮起了风暴。媒体依然成篇累牍地用“震撼”、“触目惊心”这样的词句来形容报告中陈述的问题，而且对其中出现的部委和个案进行广泛的追问。

　　中国审计学会理事、武汉大学商学院教授廖洪认为，这里有一个社会心理问题，审计人员不过是很普通的按照法律规定在做自己的工作，在特定的历史背景下，因为我们国家政府现在的透明度还有限，审计工作在公开透明方面走在了前面，所以造成的效力被放大了。

　　曾在英国审计署工作过的崔振龙表示，按照常理来说，审计长的报告是跟在财政报告后面的，是对财政报告的审核，要先知道每一年政府的钱都花在哪里，怎么花的，然后才审计它花得合不合规定。

　　国外政府各部门的财务报告一般都是公布的，像美国政府各部门的财务报告在网上就可以查得到，但是我们国家的法律没有这样的规定。

　　他认为，说到政府透明度，更重要的应该是财政报告透明，而我们国家现在的情况是，财政报告没有公开，而审核财政报告的审计报告捅了个窟窿，所以大家都朝这里看，关注度就比较高。

　　更多沟通

　　与去年审计报告甫一公布，各被审计单位纷纷表示不同意见相比，根据媒体追踪采访看，除个别单位表示自己“没有问题”外，今年上了“黑名单”的各方表现出高度的配合与支持，一些表示“已经整改”，一些表示“正在研究”。

　　卫生部的新闻发言人甚至表示，审计报告“为深化卫生改革，加强医院管理，提供了非常有价值的参考依据”。

　　据了解，今年审计报告出台前，对于发现的问题和公布方式，审计署更多地征求了被审计单位的意见，并采纳了他们提出的合理意见。

　　问及更多的沟通是否因为去年审计报告公布后,来自各方的压力较大?审计署一位官员表示,这不是问题的主要方面。“要说有很大不同意见,要有个具体的标准,一个重要的标准就是提出行政复议的有多少?否则单讲‘很多不同意见’说明不了问题,事实上就我了解,这一年来，审计署收到的行政复议与往年比相差是不大的。”

　　他认为沟通的目的不是为了解决压力，而是为了解决问题，因为审计跟其他的部门不太一样，它不是查处了就完了，而是要提高整个管理水平，只有对方确认到问题的重要性并且有改进的意愿，才能进行改善。

　　他笑道:“什么工作没有压力?都一样有压力。我倒觉得做审计挺好的,不求人。”

　　这位官员认为，关键是要正确认识审计和被审计的关系，他举了一个例子，一个人拿了别人一笔钱去花了(不过审计对象的钱是来自国家财政而已)，怎么能证明我的花费没有问题呢，审计就提供了这样一个证明。审计更多的是确认和评估财政部门的工作，就像上市公司要上市，会请审计确认有关报表，出具报告一样。事实上审计是为这些单位服务的，不是去给他们挑毛病的，如果你没问题就是一种解脱，所以说不存在得罪人的问题。

　　至于大众普遍认为的审计敢于拿位高权重的部委下手，他表示，审计的力量是有限的，所以必须选择有资源分配权的重点部门来抓。哪些是重点部门呢?就是财政部、国家发改委、教育部和科技部这些，所以看起来好像是审计部门专找强有力的部门下手一样，事实上，这是它的正常工作方式。

　　被误读的审计

　　崔振龙认为,在很大意义上,公众对审计工作存在一种误解，好像审计就是查案办案反腐败的，其实审计最后希望促成的是政府管理的改进，建立健全相关制度。

　　审计的工作分三个阶段:查处问题，追究责任，然后是管理水平的提高，追究责任的本质是为了提高管理水平，制度不完善，年年查，每年都有问题，用处是有限的。崔振龙认为今年的审计报告中列举的116条制度改进，非常有价值，“不是写在纸上的，是的确在起作用的”。这些制度是在去年审计报告查处问题的基础上制定和改进的。

　　崔振龙对于媒体热衷于关注个案有一定的看法，“不是不应该关注个案，但应该更多地关注制度上的东西，这才是实质，查案子其实只是审计工作中很小的一部分，而且是并不占核心内容的一部分，尤其是随着审计的发展，这一块内容占的比例会越来越少。”

　　廖洪介绍,按照国际上普遍的情况,对经济责任是否合法进行审计，查处违规违法现象等,这是审计的初级工作,而怎样在合法的情况下,让钱不要乱花,让它花得更有效，这种效益审计是审计工作的更高层次，世界上主要国家的审计都是花在效益审计上的，这也是我们应该努力的方向。

　　审计不断前进的方向应该是促进整个政府管理的改善，使整个政府管理制度更完整。像英国今年的审计报告名字就叫:modern the government(政府现代化)，澳大利亚的审计人员中效益审计的人数和财务审计的人数差不多，美国的效益审计人员占的比例更大。

　　事实上,把查处揭露重大的违法违规问题,甚至经济犯罪,作为最近几年审计的重点之一,除了因为中国目前经济犯罪问题比较突出,民众社会心理和媒体的关注角度等原因外,重要的还是政府的指导思想。

　　此前在接受媒体采访时，李金华曾明确表示，1999年朱基总理向审计署提出的重要指导思想是，审计必须全面审计，突出重点，而重点就是要抓那些重大的违法违规问题，经济犯罪。

　　“如果我们的社会经济秩序都好了，根本没有什么犯罪问题，也没有贪污腐败问题，想抓也抓不出来，那个时候可能就以效益审计为主，就不是抓案件为主了。”

　　这是李金华对中国审计工作发展的期待，但是在目前的转型期间，对经济犯罪和贪污腐败要“想抓也抓不出来”，显然要待以时日。