共享税还是中央税--出口退税新机制探讨

　　报告方：中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组

　　新机制引发新问题

　　2004年开始实施的出口退税体制运行1年多以来，“陈欠”税问题得到了解决。但是，新出口退税政策的实施，特别是由中央与地方共同负担出口退税的机制安排，却又产生了新

的问题。

　　出口退税基数的确定不尽合理

　　根据新体制的规定，中央是按各省2003年出口退税实退数确定出口退税基数的，而各省2003年出口退税指标普遍感到不足，实际出口退税数偏低。

　　诱发新的出口退税欠税

　　新出口退税体制是按照中央与地方的增值税分享比例来确定中央与地方的出口退税负担份额。据了解，除北京市由市一级统筹负担出口退税外，全国其他地方，基本上是按照各级政府间现有的增值税分享比例分摊出口退税责任的，出口退税负担被层层下划，有的地方甚至到了乡镇一级。往往是无论哪一级政府，只要有增值税收入，就会承担出口退税责任。

　　导致新的地方保护主义

　　由于增值税贯穿了产品生产、采购与出口的各个环节，这就意味着出口商品的增值税纳税地与退税地不一致，采购地政府获得增值税收入，而出口地政府却要承担退税责任。增值税纳税地与退税地的割裂，必然会造成口岸地区不愿意企业在本地出口，限制出口企业在当地落户，限制出口企业出口外地产品，导致新的地方保护主义。

　　对地方招商引资造成负面影响

　　地方承担出口退税造成了地方财政的困难，出口型企业，尤其是采购出口的外贸企业不仅对地方财政收入没有贡献，反而需要地方财政额外补贴退税。因此，地方政府对发展外向型企业和吸引以出口为主的企业的动力大大降低，对出口型导向企业的态度发生了显著的变化，由过去欢迎这类企业到当地投资变成了限制甚至于排斥这类企业。

　　出口退税由中央与地方分担的办法，使原先出口退税运行中的主要矛盾，即中央政府与企业的矛盾，演变成了地方政府与企业的矛盾。尽管中央财政有能力保证老账还清和75%的出口退税分担额，但地方财政，尤其是那些外向型经济比重大的口岸地区的财政不一定有能力负担出口退税。在这种情况下，就很难避免出现新的出口退税欠税，出口退税问题依然得不到实质性解决。

　　出口退税、流转税收入与财政收入的增长率(1994～2003)：

　　暴露深层次矛盾

　　现行出口退税体制存在的问题，从表面上看，主要是由于纳税地与退税地不一致造成的地方财政负担不均衡，突出表现为采购出口集中的口岸城市的财政困难。而从深层次分析，出口退税体制运行中暴露出的问题与我国当前的税制结构、经济发展模式及增值税分享体制有着密切的联系。

　　“应退尽退”与财政负担能力的矛盾

　　我国按照“应退尽退”原则退税的结果却是政府对企业严重的“欠税”，“应退尽退”与财政负担能力的矛盾十分突出。

　　由于税制结构的差异，我国出口退税对税收收入的影响远高于以直接税为主的发达国家。我国增值税在税收收入中的比重高达49%，而OECD中征收增值税的国家这一比重仅为17%左右；OECD国家个人所得税的比重普遍在30%左右，而我国2004年个人所得税仅占税收收入的7%。

　　其次，从出口产业的总量与发展速度看，改革开放以来，出口导向型的经济增长模式带来了出口的高速发展及其在国民经济中比重的不断提高。2004年，我国出口总额达到了5934亿美元，连续几年保持了30%以上的增长势头。出口的高速增长造成了出口退税额的迅速增加。

　　上述两个因素的综合作用使我国增值税退税额居高不下，2004年约为2800亿元(2004年后三季度和2005年第一季度)，占税收收入的比重高达10%。

　　为了缓解财政压力，政府不得不下调出口退税率。然而，退税率的下调幅度受到出口形势的制约，过低的退税率势必对出口产生负面作用，进而影响整个经济增长。为了应对出口增幅下降的局面，政府只能再上调退税率。出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出口增长之间“相机抉择”的结果。这种“相机抉择”式的政策调整干扰了企业的正常预期与经营决策，也造成了出口退税机制的不稳定。

　　考虑到我国现行的税制结构和出口导向型经济增长的实际情况，一个现实的选择是放弃“应退尽退”原则，适度下调出口退税率，并将退税率尽可能保持稳定，避免根据税收收入形势和出口波动进行频繁调整。

　　增值税“中性”与“差别退税”的矛盾

　　出于财政负担能力的考虑，放弃“应退尽退”原则后，理论上有两种下调出口退税率的方式。一种是“普遍部分退税”，即不区分商品，普遍下调出口退税率；另一种是现行的“差别退税”，即区别不同产品下调退税率，在降低财政负担的同时，实现对出口的产业调整。“差别退税”体现的产业政府导向对于现阶段我国出口结构的调整和升级无疑具有重要意义。

　　但应当注意的是，“差别退税”违背了增值税的“中性”原则，是对市场机制的政府干预。尽管这种政府干预在目前阶段可能是必须的，但我们需要充分认识由此可能产生的负面影响。除了少数确有必要限制出口的资源性产品，哪些产品适合出口，出口多少应当主要由要素禀赋和市场竞争决定。“差别退税”政策不宜规定得过细、税率档次不宜过多、差距不宜过大。而且退税率一旦确定，应当尽可能保持稳定，避免频繁的调整。

　　出口退税与增值税分享体制的矛盾

　　增值税在绝大多数国家都是中央税，在我国是中央与地方共享税。新体制规定了由中央与地方分担出口退税，地方承担增量的25%的政策，造成的主要问题在于地方政府横向负担的不均衡和纵向负担级次过低。

　　在旧体制下，由于中央承担了所有出口退税，而出口主要集中在东部沿海地区，因此许多人认为这是中央对东部地区的隐性转移支付。但在新体制下，采购地与出口地的不一致导致了采购地的地方政府获得了增值税，而出口地的地方政府却要用自己的财政收入退税，这造成了地方之间新的不公平。考虑到我国外向型经济的地区布局和近年来较高的出口增速，地方用于出口退税的财力占总财力的比重会不断增长，这势必加剧这些地方财政的困难。

　　地方之间出口退税分担额的横向不均衡反映了现行增值税分享体制的缺陷，增值税作为普遍课征的流转税，最大的优点在于进项与销项环环相扣，道道课征，能够促进专业化分工的发展。只有改变增值税分享体制，将增值税转变为中央税，由中央负担全部出口退税才能彻底解决中央与地方、地方之间的分担问题。

　　另一方面，按照谁分享、谁负担的原则，目前地方的出口退税分担责任也是按照增值税的分享体制划分的，这造成了地方实际承担出口退税责任的可能是级次很低的政府，如乡镇政府。在现行体制下，政府的级次越低，其机动财力越少，回旋余地越小。地方出口退税额纵向分担级次过低是当前产生出口退税“新欠”的主要原因，进一步反映了增值税分享体制的缺陷。

　　新机制与外向型经济发展的矛盾

　　现行的出口退税分担机制改变了地方政府发展外向型经济的态度。出口型企业不但不能为地方政府提供财力，反而需要地方政府倒贴资金退税，故而在许多地方已经出现了不鼓励出口为主的外商投资落户的情况。由于中西部地区外向型经济不发达，出口退税的基数也较低，因此出口型企业的发展对地方财政的影响更大。从长期来看，现行体制势必对产业结构的调整和整体经济发展造成严重影响。

　　在现行出口退税体制下，即使做到了出口退税地方分担部分横向与纵向分布的相对均衡，只要地方政府负担部分出口退税，出口型企业与内销型企业对地方财力的贡献就有差异，这种差异仍然会扭曲地方政府的行为。这一问题仍然需要由中央负担全部出口退税才能解决。

　　完善出口退税体制的原则

　　出口退税体制的改革应当充分考虑我国现阶段经济发展与税制结构的实际情况；应当有利于增值税“中性”作用的发挥，促进经济增长；出口退税体制的改革应当与财政体制改革相协调。具体到出口退税方案设计，我们认为应当遵循以下几个基本原则。

　　第一，综合权衡财政承担能力与出口产业的发展，可以暂时放弃“应退尽退”的出口退税原则，以“普遍部分退税”与“差别退税”相结合的方式确定相对稳定的出口退税率，避免出口退税率的频繁调整。应尽量发挥增值税的“中性”作用，减少“差别退税”的负面影响。

　　第二，出口退税涉及到政府与企业的关系，事关政府的信誉，应当按照先解决政府与企业的矛盾，再进行政府之间算账的原则，优先解决“欠税”问题。无论出口退税分担机制做怎样的调整，建议先由中央政府负担对企业的全部退税，杜绝出现“新欠”，然后再在政府间分担退税责任。

　　第三，应当区分政策性调整与体制性调整，构建稳定、可持续的出口退税机制。不宜依靠短期的、相机抉择的政策性安排解决长期的制度问题。出口退税体制的调整应当与财政体制改革相互协调，共同推进。

　　第四，出口退税制度是中央、地方、企业三方博弈的结果，应当充分考虑对地方和企业激励机制的影响，尽量避免对市场和政府行为的人为扭曲。

　　新体制方案设计

　　出口退税体制的完善涉及到两个层面，一是由我国税制结构与出口增长导致的财政负担能力问题，即出口退税总量的确定，其核心是出口退税率的调整；二是出口退税额在中央与地方各级政府之间的分担，这是目前出口退税体制亟待解决的中心问题，我们的方案将主要围绕这一问题展开。

　　根据上述完善出口退税体制的基本原则，解决出口退税额在中央与地方各级政府之间分担问题有三种基本思路：

　　思路一：通过专项转移支付增加地方财政收入，缓解地方财政压力。按照这一思路，可以采用的方案有以下几种：

　　一是将进口环节增值税纳入共享范围，将其增量的25%按照地方承担出口退税的比重下划为地方收入，指定用于地方出口退税。2003年、2004年进口环节增值税收入分别为2754.9亿、3658.8亿，增量为903.9亿，依25%计为225.98亿元。这与264.25亿的地方承担出口退税额比较接近。这一方案的优点是易于操作，承担出口退税比重大的地方获得的专项转移支付也较多，能够大大缓解地方的财政困难。缺点是稳定性较差，地方收入的不确定性较大。

　　二是由中央财政核定地方负担的出口退税占总财力的比重，超过部分由中央专项转移支付解决。2004年地方出口退税占总财力的比重约为1.5%，可以将这一比例确定为地方出口退税的上限。

　　三是按照地方增值税增量的一定比例作为地方承担出口退税的上限，超过部分由中央专项转移支付解决。考虑到地方组织财政收入的积极性，这一比例不宜过高。

　　通过专项转移支付增加地方财政收入的思路具有易于操作、简便易行，收入增长与负担增加相匹配等优点，但是这一思路会相应减少中央收入，更多地维持了地方财力分布的现有格局，增加了中央与地方关系的复杂性。

　　思路二：调整中央与地方收入分享体制，增加中央收入，由中央承担全部出口退税。按照这一思路，有短期和长期两个方案可供选择。

　　短期的方案是取消中央对地方1：0.3的税收返还(2004年约为2700亿)，然后由中央负担全部出口退税。由此增加的中央财力用于对中西部地区的转移支付。按1：0.3进行税收返还的政策是1994年改革为照顾地方既得利益采取的过渡性措施，实行10年来税收返还数额逐年递减，可以考虑借完善出口退税体制的机会将其取消，并同时推进财政体制的改革。

　　长期的方案可以考虑将增值税划为中央税，中央负担全部出口退税。地方减收部分由转移支付及其他收入的调整解决。

　　通过调整财政体制完善出口退税机制的思路将出口退税与财政体制改革综合考虑，符合我国经济发展和财政体制建设的长期目标。但这一思路涉及到中央与地方利益关系的调整，难度与阻力较大。

　　思路三：在上述方案实施的同时，也可以调整出口退税操作程序，借鉴西方国家经验，实行“外贸采购免税”办法，缓解口岸城市财政困境。

　　现行出口退税体制的突出矛盾是采购地与出口地不一致导致的地方分担不均衡的问题。其中由于一般贸易出口采用“先征后退”的办法退税，口岸城市的财政压力尤为显著。为了缓解这一问题，可以借鉴西方国家经验，对一般贸易出口实行“外贸采购免税”的办法。

　　但如果现行的中央与地方分担体制不改变，出口或间接出口比重大的地方政府的财政减收压力仍然存在。

　　(课题组组长高培勇，成员杨之刚、夏杰长、张斌、张德勇，执笔人张斌、张德勇)

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　　出口退税新机制

　　1994年税制改革时，我国的出口额仅为10421.8亿元(人民币，以下同)，贸易顺差为461.7亿元。由于出口导向型的经济增长模式，我国的出口规模呈逐年增长态势。

　　1999年后，在出口退税率上调的作用下，出口大幅度增长。据世界贸易组织(WTO)统计，2003年我国出口额世界排名上升到第四位，出口额占世界出口总额的比重达到5.9%。我国已经成为世界上重要的出口大国。与出口规模急剧扩大相伴随的是出口退税规模的不断扩大。在实行指标控制，存在巨额欠税的情况下，1994年出口退税额是450.2亿元，此后年年递增，考虑到巨额的欠退税，应退税款的规模更大。

　　另一方面，我国的流转税收入和财政收入到2003年分别上升至14051.84亿元和21715.25亿元，比1994年分别提高了3.7倍和4.1倍多一点。由于增值税中央与地方分享，而出口退税全部由中央负担，出口退税规模的不断扩大与中央财政负担能力的矛盾日益突出。据有关资料显示，全国累计应退未退税额，2001年底为1440亿，2002年底为2000亿，2003年底为2770亿。

　　按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益，促进外贸和经济持续健康发展。改革的具体内容是：

　　适当降低出口退税率

　　本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品将出口退税率调整为17%、13%、11%、8%、5%五档。具体包括：对高新技术机电产品仍保持原17%的出口退税率；对其他一般性产品，退税率从17%降到了13%；农产品5%和13%的退税率不变；一些原来实行13%退税率的非农产品降到11%；对资源性产品，有一些取消了退税，有一些降到了8%或5%。

　　加大中央财政的支持力度

　　从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。

　　建立中央和地方共担的新机制

　　从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，超基数部分的应退税额，中央和地方按75:25的比例共同负担。

　　调整出口产品结构

　　通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本，进一步提升我国商品的国际竞争力。同时，结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益。

　　累欠退税由中央财政负担

　　对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起采取全额贴息等办法予以解决。