审计报告凸显部门规章打架 审计重心将转向绩效

　　本报记者 柯志雄

　　北京报道

　　每一次的“审计报告”都会在很长一段时间里，成为民众讨论的热点，媒体追踪的焦点。这一次也不例外。

　　围绕着审计过程中发现的若干问题，几乎所有的媒体均不同程度地摘引《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称2004年“审计报告”)，辅以对一些专家的采访。而对于普通读者来说，看完报纸之后，剩下的也就是对于若干亿巨额违规资金的记忆。

　　而对于那些被披露出问题的被审计单位，一些相关人员则表示，“审计报告”中一些违法违规事件确实性质确凿、双方对事实理解相近，但还有一些双方理解上有偏差。而对于后者，一些被审计单位相关人员认为“审计报告”揭示不够充分，容易被误读。

　　对于此，南京审计学院副院长尹平透露，认识尺度上的差异，审计署几年前就意识到了，在实际工作中，审计署已经结合进这方面的考虑。而目前“审计署正在逐步加重绩效审计的比重”。

　　规章“打架”引发部分审计问题

　　7月1日，国家粮食局科学研究院科研大楼仍在装修之中。

　　“我们这个单位以前很少见报的。”该研究院办公室主任罗俊雄告诉记者，“审计报告”公布之后，粮科院立刻与有关方面联系了解情况，但罗俊雄目前还不清楚沟通后的结果。12500多字的报告，罗并没有仔细看完，他所最关心的是中间两行。

　　“2003年8月和2004年4月，国家发改委批准国家粮食局科学研究院科研楼项目立项、初步设计，其中包括所属国家投资项目评审中心办公用房2896平方米，安排中央基本建设预算资金6000万元。”

　　一位粮科院的工作人员告诉记者，过去的老楼只有4层，后来在上头加了一层还是不够用，于是就自筹部分资金，又得到一些国家的拨款，才在原址上兴建起现在这个2万多平方米的新楼，“6000万拨款就是用在这2万多平方米上的，但也只能解决建设资金的一半左右，我们也是国家单位，应该也可以得到政府补助呀”。

　　在近期被审计单位的反馈中，类似的“不明白”或“不理解”不是个别。

　　此前在接受新华社记者采访时，对于审计报告提到的“1998年至2002年4月，神华集团有限责任公司所属国华电力公司将退役发电机组无偿交给北京华明热电工程公司经营，华明热电工程公司由此获利8825万元，并用其中的4092万元为国华电力公司中上层干部购置商品房。”北京华明热电工程公司的一位副书记解释说，1999年，国华电力下属企业华明公司按照当时电力部等部门的文件规定，报废了1958年投入运行的7台共30万千瓦机组，卖掉这些报废机组后，用其中一部分买了商品房分配给职工，也按规定向职工收取了一定费用。

　　而对于“审计报告”中涉及的部分水利建设资金被滞留、挤占挪用和损失浪费，水利部规划计划司副司长王爱国在表示对这次审计结果全面、客观、公正、及时的肯定之后，亦表示，被滞留的13.85亿元都有明确的建设项目，因为有些项目按照现在的程序还没有完成审批手续，有些项目的方案还在进一步深化，导致资金没有及时按计划拨付。但所有资金目前均在账户上，没有挪用或改变用途。

　　“部门规章比较多，我们是依据一些规章做事，可能别的部门的规章标准与我们不完全一样。不同标准使得对一些问题的审计结果难以认同。”发改委一位官员告诉记者。

　　此外，他还提出在报告披露方面可以适当结合被审计单位的解释，“原因没有说清楚，容易使外界产生别的联想”。他认为，在两个方向上多考虑，审计更容易得到被审计部门的认同：在沟通中共同探询更为合理的标准；在审计工作报告中同时结合被审计单位的解释与理解。

　　审计重点转向“绩效审计”

　　对问题的不同理解，在审计署下属的南京审计学院副院长尹平看来，并不是“审计报告”长短的问题。

　　尹平告诉记者，“一万多字讲完全国的情况，审计报告肯定要浓缩。”据他介绍，实际上审计署的审计报告分不同层次，有包括工作底稿的审计报告给被审计单位；有根据工作进度与上级要求提供给人民政府的审计结果报告；以及提交人大的审计工作报告。而在第一个报告中，审计署就会跟被审计单位沟通，考虑到被审计单位的呼吁，如果认为合理会予以采纳。

　　“认识尺度上的差异，审计署几年前就意识到了。”尹平说，在过去几年的实际工作中，审计署已经结合进这方面的考虑。

　　但发改委宏观经济研究院投资研究所一位专家认为，由于角度的不同，认识很难一致。“部门规章跟实际工作是有差距的，而且有些事情不是某个部门决定的。投资体制不是一个单独的体制，涉及一系列体制，有很多特殊情况。”他认为水利部的回应确实是一些部门碰到的现实问题。

　　王爱国副司长说，资金滞留问题与我国现行的财政计划、预算体制及水利工程建设自身特点有密切关系。主要原因包括：目前的体制使得建设单位不可能按照计划和财政年度的要求全面完成当年投资；因规划、地勘、测量、设计等环节，以及审批程序复杂等原因，导致水利建设项目前期工作滞后；我国的财政年度与水利年度不尽一致，使得当年计划安排的投资不可能在当年的财政年度里完成；国家投资计划审批下达环节多、程序复杂、周期长、相关部门协调难度大，这些管理体制方面的原因造成资金滞留；此外，2003年的非典疫情也使得一些工程进展推迟，不少项目结转到了第二年。

　　一些被审计单位相关人员告诉记者，实际上他们的许多意见在工作报告出来之前已经给了审计署，并提供了相应的依据，但最后并没有看到采纳或反映。

　　上述投资研究所专家说：“中国目前所处的转轨时期，变化太快，往往根据出现的问题给出规章，而规章针对的问题又是在变化当中。现在是各部门各有各的法规，一些部门规章‘打架’很正常。”他认为，这个问题在投资体制由行政管理转向法治化管理的过程中，尤其是在解决立法这个问题后，能得到逐步解决。

　　“中国很大，某个法律法规可能对于一个局部合法、合理，但在全国来看，不一定合理合法。但只要符合‘三个有利于’，很多情况下，审计上还是给予支持的。”尹平说。

　　从这个角度看，“审计风暴”同时也一定程度上揭示了行政管理带来的部门规章“打架”的问题，有利于推动向法治化管理的转变。

　　尹平告诉记者，尽管老百姓很乐意把审计署看成反腐败的部门，但审计署正在逐步加重绩效审计的比重——一个粗略的说法就是“看政府是否在做该做的事，看政府怎样把钱用好？”根据审计署2003-2007年规划，2007年底绩效审计要占到一半，而现在比较好的地方都只能做到10%左右，“今年的审计报告已包含有绩效审计的成分，例如对‘大学城’的审计”。

　　而绩效审计与责任审计、违法审计有本质的区别。尹平举例说，澳大利亚审计部门的一个典型例子就是考量各种垃圾处理方式，最后找到最符合澳大利亚利益的方案，“是从澳大利亚的最高利益出发的，这样部门之间的摩擦也会比较小。”