循环经济对接制度化轨道

　　见习记者 李明三 北京报道

　　我国又一部具有战略性和全局性的法律正在启动。

　　6月25日，在“中国发展高层论坛建设节约型社会国际研讨会”上，全国人大常委会委员、环资委副主任冯之浚发言指出，全国人大环境与资源委员会已经成立了《循环经济促进 法》起草工作领导小组，负责协同国家发改委、科技部和国家环保总局等相关部门，研究制定《循环经济促进法》。

　　在25日的研讨会上，发改委主任马凯透露，循环经济的立法工作已经被列为发改委近期工作的重点，他要求“抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，解决无法可依和法律不完善的问题” 。

　　用立法推动循环经济

　　“身后有余忘缩手，眼前无路想回头。” 冯之浚引用《红楼梦》中的诗句来形容《循环经济促进法》立法工作的紧迫。

　　下面这组数据可以为这种紧迫做注解：我国单位能耗平均比世界先进水平高了40%以上；工业用水重复利用率要比发达国家低15～25个百分点；矿产资源的总回收率大概是30%，比国外先进水平低了20个百分点；与此相对应的是，大气污染造成的经济损失已经占到GDP的3%～7%。

　　马凯的心情同样急迫。他在研讨会上说：“中国粗放型的经济增长模式并没有从根本上得到改变，我们的经济增长仍然是依靠资源的高投入来实现的。”

　　为缓解资源不足的压力，马凯提出要构建新的增长模式和消费模式，建设节约型社会，其中一个主要内容就是资源的利用方式要从“资源——产品——废弃物”的单向性直线过程，向“资源——产品——废弃物——再生资源”的反馈式循环过程转变。

　　与传统的经济发展模式相比较，循环经济要求在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。

　　“发达国家的经验表明，推动循环经济发展，必须有法律保障。”发改委副主任姜伟新在会议发言时指出，发改委当前重点推进的几项工作中，就包括配合全国人大环资委员会研究、组织、起草《循环经济促进法》，依法推进循环经济的发展。

　　构建循环经济的法律体系

　　《循环经济促进法》并不是中国第一次为资源的合理利用和环境保护立法。

　　在此以前，全国人大已制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等一系列法律法规。

　　《促进法》与这些法律又是一种什么样的关系？如何将它们纳入循环经济的法律体系内进行综合考量，是冯在起草《循环经济促进法》时要解决的一个棘手问题。

　　“我们现在的环境污染法、大气法、水污染法，除了《清洁生产法》以外，都有很大的末端治理的色彩。”在冯看来，将目前已有的这些法律纳入循环经济的法律体系进行综合考虑，是起草《循环经济促进法》时要解决的一个棘手问题。要充分考虑到循环经济模式与末端治理模式有着本质的差别，二者体现在立法方式和立法理念上也会有所区别。

　　在这一点上，国务院发展研究中心的周宏春与冯不谋而合。他说：“现行的环境保护法律中的一些制度，其着力点是末端治理，不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的要求。”

　　“《循环经济促进法》不是要进行细枝末节的修改、补充和调整，而是一次真正意义上的升华。”冯说，起草《促进法》时的一个重要考虑，就是把已经有的或者将要设置的法律法规做一个总体的安排。

　　他认为，“发展循环经济包括企业、产业园区、城市与区域及全社会四个层次，这些层次由小到大依次递进，内容和要求各不相同。”

　　《促进法》的框架设计

　　《循环经济促进法》到底是一部什么样的法律？包括哪些主要内容？冯之浚透露了部分细节。

　　《促进法》法律设计包括必要的行政强制措施、经济激励手段和措施、激发公众参与的手段和措施、政府和有关本体的义务责任等，其框架由九大部分组成，分别是：循环经济的发展规划、全社会的绿色消费鼓励制度、产品回收利用制度、循环经济发展激励制度、相关的中介组织服务制度、公众参与制度、中央和地方政府的责任、重点污染企业必须实施循环经济的强制措施、循环经济的科技支撑和示范制度。

　　从这些细节可以看出，《促进法》几乎涵盖了社会生活的各个领域。譬如对消费者，《促进法》要求“消费者应为回收利用其消费过的物资承担一定的义务”，并明确规定“公众参与建立循环型社会的内容、渠道、方式，促使公众通过树立与环境保护相协调的价值观和消费观，实行资源的综合利用，逐步建立起公众参与、公众受益、公众监督下的生态文明。”

　　这可能是中国法律对公民的节约意识和环保义务首次作出具体规定。

　　《促进法》对生产企业也提出了新的要求。不但要“企业在设计、生产产品的过程中，必须把产品的再商品化率作为一项重要指标，纳入到企业经济考核指标中来”，而且对重点污染企业还做出了硬性规定，“制定强制实施循环经济的企业名录，将一些大量消耗资源、严重污染环境的重点企业列入名录之中，要求其必须实施循环经济，并制定有关的处罚、奖励措施。”

　　对于各级政府，《促进法》要求“将发展循环经济确立为国民经济和社会发展的基本战略目标之一，进行全面周到的规划。将其与环境保护规划相协调后，纳入中央和地方国民经济和社会发展计划，运用财政预算等手段予以支持。”同时要求各级政府部门加大科技投入和政策扶持力度，鼓励产业界的技术创新，积极采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术。

　　此外，在激励制度方面，《促进法》还要求调整相关的税收、信贷、财政等政策，建立多元化的投资机制并实行资源回收奖励制度，鼓励废旧物资回收和再生利用的产业发展。