李金华：审计报告叩击26大问题

　　继去年“审计风暴”之后，28日在十届全国人大常委会第十六次会议上，审计署审计长李金华作《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，直击26大问题……

　　金融资产管理公司审计发现三大问题

　　2004年，审计署统一组织对中国华融、长城、东方、信达4家资产管理公司及其各分支机构的资产负债损益情况进行了审计，共查出各类违规、管理不规范问题和案件线索金额715.49亿元，占审计抽查金额的13%。

　　问题主要表现在：

    ———违规剥离和收购不良资产。

    这次审计共发现不良资产剥离环节违规和不规范问题169.18亿元。4家商业银行借剥离不良贷款之机，掩盖以前年度违规经营问题，转嫁经营损失21.21亿元。如2000年6月中国工商银行要求广东省分行等发放3.28亿元贷款，用于置换其银城、银海、万利、北疆等4家投资基金形成的损失，然后将贷款本息作为不良资产剥离给华融资产管理公司广州、沈阳和哈尔滨办事处。

　　———违规低价处置不良资产。

    本次审计共发现资产处置过程中违规和不规范问题272.15亿元。主要表现在，评估、拍卖环节管理不严，走过场，有的甚至虚假操作，故意低价处置。如2001年12月，信达资产管理公司长沙办事处在处置位于广东省南海市的130亩土地资产时，先收取南海裕东龙有限公司的价款，然后才进行评估、发布处置公告和举行拍卖会，而南海裕东龙有限公司是唯一的竞拍人。该土地基准价为每亩34万元，拍卖评估价为每亩11.63万元，而实际成交价每亩仅5万元。南海裕东龙有限公司购买上述土地后，为取得抵押贷款重新委托评估，评估价为6523万元，是拍卖评估价的4倍多、拍卖成交价的10倍多。

　　———一些资产管理公司财务管理混乱，违规挪用资产处置回收资金为职工谋利或公款私存，造成回收资金损失；对抵债资产管理不严，大量账外存放或违规自用。

　　审计发现，东方资产管理公司2000年至2003年共向财政部虚报职工人数3983人，造成财政部多拨付人员费用1.98亿元，其中仅工资就多拨1.33亿元。

　　中央预算管理存在八大问题

　　———中央部门人均基本支出水平差距较大。

　　目前，虽然财政部对部分部门的部分项目实行了定员定额管理，但历史原因形成的部门之间占有资源的不平衡，导致基本支出水平出现了不合理差异。据对45个中央部门2004年决算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。财政部要采取切实措施，逐年加以解决。

　　———人民银行、国家广电总局的收支未完全纳入中央预算。

　　目前，财政部对人民银行的预算管理采取核定基本支出、项目支出、其他支出指标，由其在收入中直接坐支的办法，导致人民银行的财务收支均未在中央预算收支中体现，且人均基本支出水平过高，既影响中央预算的完整，也不利于人大、政府的监督和管理。

　　目前，财政部对国家广电总局所属的中央电视台、中央人民广播电台实行预算包干的办法，其广告收入作为事业收入，免缴所得税，并分别按13%和10%的比例上缴广电总局。这种做法不利于加强财政预算管理。

　　对以上问题，财政部应采取措施，尽快加以规范。

　　———有的中央本级支出预算与补助地方支出预算划转不规范。

　　2004年，财政部在预算执行中将中央本级支出预算99.47亿元划转为补助地方支出，将补助地方支出预算26.67亿元划转为中央本级支出。出现这种情况，既有某些政策规定与预算管理制度不相符合的原因，也与年初预算未能细化到部门和项目有关。财政部应通过进一步细化预算等办法加以解决。

　　———未完全将公有住房出售收入统筹用于职工住房补贴。

　　2004年，财政部在中央和国家机关公有住房出售收入结存资金达82.1亿元的情况下，在预算内安排中央部门单位住房补贴支出30亿元，不符合国家关于向职工发放购房补贴。财政部应会同有关部门改进分配方法。

　　———《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求在2004年开始实施的“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”，国家发改委在年底才下达国债投资计划。

　　抽查了国家发改委等部门2003年至2004年下达的县际和农村公路改造工程，发现9省124个项目以多种名义重复申报，或多报建设规模等，获取中央补助资金13.2亿元。国家发改委要结合推进投资体制改革，逐步加以解决和改进。

　　———有的基本建设项目安排不完全符合相关政策目标的要求。

　　2004年国家发改委在“中西部地区基层司法所”4亿元投资中，对非中西部省份安排299个项目2048万元。对以上问题，国家发改委要认真总结经验教训，把相关工作做得更扎实、细致。

　　———2004年，国家发改委在安排中央预算内投资304.5亿元时直接预留74.8亿元。在审批下达的229.7亿元中，含有可研报告尚未批复和“打捆”项目40.3亿元、4个部门未细化的投资15.1亿元，实际年初落实到项目的资金虽有提高，但还未达到75%的要求。另外，在安排国债投资1480亿元时，有38%的国债投资直到第四季度才下达计划，造成13%的国债资金财政部第二年才下拨。

　　———2003年8月和2004年4月，国家发改委批准国家粮食局科学研究院科研楼项目立项、初步设计，其中包括所属国家投资项目评审中心办公用房2896平方米，安排中央基本建设预算资金6000万元。

　　中央部门预算执行存在六大问题

　　审计38个中央部门2004年度预算执行情况，查出各类违规问题金额90.6亿元，占审计资金总额的6%。这些问题，有些是部门自身存在的，有些是下属单位的。

　　———12个部门存在预算编报不真实的问题。一些部门的下属单位通过多报人员、虚列项目、重复申报、随意调高预算标准、夹带非预算拨款单位等方式，虚报多领预算资金4.91亿元。

　　———26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元。14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元，其中有些资金被用于不符合规定范围的财务支出。如2003年至2004年，国家体育总局决定，由体育彩票管理中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。经体育总局批准，两公司已支出1.3亿元购买综合楼拟部分用于出租；另提取个人奖酬金1.31亿元。

　　———31个部门挤占具有专项用途的资金21.42亿元，主要用于对外投资、弥补经费不足和发放福利等。

　　———3个部门违反规定擅自建设办公楼和培训中心。2002年，国土资源部未报经国务院批准，自行立项建设投资规模2.4亿元(全部为自筹资金)的航遥大厦，目前已完成投资6760万元。2003年，民航总局所属空中交通管理局为回避审批，假借所办公司的名义，挪用资金2.1亿元购买位于北京市朝阳区的银通大厦，然后又以年租金1350万元向该公司“租赁”此大厦作为办公楼。2003年至2004年，国家旅游局采取化整为零的办法，在河北涿州违规建设旅游管理干部学院分院和后勤基地，占地168亩、投资规模5600万元。

　　———有些部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益。2004年3月，科技部在部门预算中安排科技专项资金76亿元，年初落实到具体单位和项目的仅18亿元，占24%。

　　———截至2004年8月，国家物资储备局尚有1994年以前累计借出的各类储备物资14亿多元未收回，部分已经损失。截至2004年末，国家累计拨付中药材储备资金2.66亿元中，有2.27亿元基本形成损失或被挤占挪用。

　　专项审计和调查发现六大问题

　　———审计和调查18所中央部属高校2003年度财务收支情况表明，近年来教育部等部门及各高校认真贯彻教育法，不断加大教育投入，推进高校改革，高等教育呈现出快速发展的势头。但违规和不规范收费仍然存在，基本建设负债增长较快，有些院校财务管理比较混乱。2003年这18所高校收取未经批准的进修费、MBA学费等64427万元，国家明令禁止的费用6010万元，自行设立辅修费、旁听费等7351万元，超标准、超范围收费的学费、住宿费等5219万元，强制收取服务性、代办性收费3284万元，重修费、专升本学费等554万元，共计8.68亿元，比上年增长32%。

　　审计还发现14所高校未将科研收入、收费、投资收益等6.16亿元作为收入管理。有些科研课题经费管理不规范，截至2003年末，13所高校有17397个科研课题已结题但未按规定结账。部分校办企业违法违规较为严重。如清华大学所属北京清华阳光能源开发有限责任公司原总经理在1995年至2003年3月间，授意公司财务人员隐瞒销售收入，私设“小金库”2138万元，并以发放奖金、对外投资和支付合作方红利等名义支取大量现金。

　　———审计和调查卫生部及北京市所属10家医院2003年度财务收支及相关药品、医疗器械购销情况表明，群众看病贵的问题尚未得到妥善解决。这10家医院2003年平均每门诊人次收费307元，比上年增长8.8%；每病床日平均收费1006元，增长10.9%。

　　造成这一问题的主要原因：一是一些医药生产企业虚报成本，造成一些药价虚高。按现行规定，政府定价药品的零售价由有关部门以生产企业申报的成本为基础，按规定比率加价核定。但随机抽查5家药厂的46种药品，有34种制造成本申报不实，平均虚报1倍多。随机抽查10家医院2003年销售给患者的105种药品发现，因企业虚报其中一些药品的生产成本导致患者多负担1052万元，占医院实际收费3744万元的28%。

　　二是医药流通环节层层加价，牟取暴利。抽查6类35种进口一次性医疗器械，最终卖给医院的价格平均为报关价的3.34倍。例如用于心脏手术的某规格球囊，报关价为每个496元，一级代理商批发给二级代理商时达到3600元，二级代理商再转手卖给医院时骤升到7000元，两次倒手加价13倍多。

　　三是医院采购中收取折扣、回扣现象比较普遍，直接或间接加重患者负担。据查，2001年以来10家医院收取药品和医疗器械厂商等支付的各类折扣、回扣等约3亿元。由于医院未将这部分资金用以抵消药品和医疗器械售价，而是大部分作为医院盈利或用于购置设备等支出，最终还是增加了患者的负担。

　　四是有些医院违规收费。审计抽查10家医院2003年至2004年8月的部分医疗收费项目，发现违规向患者多收费1127万元。

　　———审计科技部、中国科学院、国家自然科学基金委员会及45个下属单位，并延伸审计其他9个科研单位的科技经费管理使用情况表明：2个部门、45个科研单位转移、挤占挪用科技经费等6.69亿元；

　　如 1998年，科技部原中国生物工程开发中心项目管理不规范，使用科研经费 800万元，与民营企业共同开办公司，目前该公司已累计亏损 1760万元；有 13个单位虚编课题预算等 3.63亿元， 16个单位虚报课题和项目支出决算 1.3亿元， 20个单位对已完成课题不按规定结转结余经费 2.09亿元。

　　———审计和调查水利部及长江水利委员会等 7个流域机构和湖南、湖北等 15个省(区、市)水利建设资金管理使用情况，查出滞留资金 35亿元、其他违规金额近 14亿元，占审计资金总额的 7%。

　　一是有三分之一的项目未按期建成，有些项目存在质量隐患。审计抽查 354个项目，其中有 109个未按计划建成；有 21个存在严重质量缺陷。山西省 2003年应完工的 20座病险水库加固工程，因地方配套资金不到位，实际仅完成 8座，且其中 7座未达到设计要求。

　　二是部分水利建设资金被滞留、挤占挪用和损失浪费。审计发现，截至 2003年底，水利部及 7个流域机构滞留资金 13.85亿元， 15个省级水利机构滞留资金 22亿元。黄河下游治理、怀洪新河续建工程等 10个水利项目共结存闲置中央水利建设资金 24亿元，部分资金闲置长达 5年，投资效益难以发挥。

　　三是违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重。审计抽查 186个项目，有 25个项目违规征地 28.7万亩，有 9个项目拖欠征地补偿款和农民工工资 3.71亿元。

　　———太湖、淮河、海河、辽河重点流域水污染防治资金审计情况。查出违规问题金额 23.68亿元，占审计资金总额的 6%。

　　截至 2003年底，审计的 12个省(区、市) 856个项目中有 425个未开工，占 49%。有 15.66亿元重点流域水污染防治资金被挤占挪用于其他工程、办企业、出借或建房买车等。

　　——— 16个省(区、市)县际和农村公路改造工程审计调查情况。

　　部分地方将国道、省道项目纳入农村公路改造范围。拖欠工程款和征地补偿费，损害群众利益的问题比较突出。部分省(区)在公路建设中超越自身承受能力，大量向银行借款，还本付息困难。

　　2004年审计署还组织对 5省(区)退牧还草项目、 8省(区)粮食风险基金、 7省(区) 88户关闭破产企业中央补助资金的管理使用情况等进行了审计调查，发现的突出问题是：有的退牧还草项目建设内容安排不尽合理，投资效益不高；有的补助饲料粮发放不及时，损害农牧民利益。一些地方粮食储备制度落实不到位，粮食储备严重不足；粮食企业财务挂账消化缓慢，挂账数额居高不下。国家关于关闭破产企业的政策措施在一些地方未完全落实到位，一些已实施关闭破产的煤矿和有色金属矿山企业仍在继续开采，存在严重的安全隐患；部分关闭破产企业职工安置不到位，社会职能未按规定移交。

　　10户中央企业追审 发现3个主要问题

　　2004年，受中组部、国资委委托，审计署对国家开发投资公司等 10户中央企业原领导人员任期经济责任进行了审计，发现了 3个主要问题：

　　———损益不实问题较为突出。审计发现，有 5户企业多计利润 46亿元，主要是企业领导人员考虑企业经营业绩或为了完成上级的利润考核指标，人为少计成本费用造成的； 5户企业少计利润 30亿元，主要是多计成本费用造成的。有的企业弄虚作假，偷逃税款或骗取财政补贴。如常州兰翔机械总厂通过虚报下岗职工人数，累计骗取中央财政下岗职工基本生活保障补助资金 1110万元。

　　———决策失误造成损失较为严重。审计发现， 10户企业对外投资、借款、担保等造成损失 145亿元。主要是由于不按程序决策、违规决策和管理不善造成的。如 1997年 8月，国家开发投资公司在民营企业“北京三鸣生物工程有限公司”无力偿还 2000万元借款的情况下，仍为其 2000万元银行贷款提供担保，共形成损失 4226万元。

　　———违规处置资产、关联方交易让利、违规经营等造成国有资产流失 20亿元。如 1998年至 2002年 4月，神华集团有限责任公司所属国华电力公司将退役发电机组无偿交给其多经企业“北京华明热电工程公司”经营，华明热电工程公司获利 8825万元，并用其中的 4092万元为国华电力公司中上层干部购置商品房。

　　针对出现问题提出四条意见

　　———各级各部门领导要高度重视财政财务管理，切实提高管理水平。各级政府要把加强管理，特别是加强各部门各单位的财政财务管理作为依法行政、防范腐败的一项重要内容来抓。要将财政财务基础知识及有关的财经法规作为各级领导干部教育培训的必修内容，切实增强领导干部的管理意识；制定各项改革和经济发展举措时，要研究采取与之相配套的管理措施，健全各项管理制度；落实管理责任，对因管理不善造成的严重违法违规和重大损失浪费问题，要依法追究有关人员的责任。

　　———建立科学的支出标准和预算定额，进一步推进部门预算改革。有关部门要在摸清各部门资源状况的基础上，进一步合理界定资源耗用标准，完善基本支出定额标准体系，从根本上改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，逐步实现财政资源配置的公平和公正。

　　———进一步改进中央基本建设预算管理，完善政府投资的宏观调控体系。国务院有关部门要研究确定科学合理的中央与地方投资管理事权，改进补助地方基本建设资金的分配方式，建立以专项建设规划为指导的转移支付制度，规范建设项目申报和审批机制，加强监督检查和项目后评估，完善政府投资的宏观调控体系。

　　———完善制度，建立科学规范的金融资产管理公司运行机制。下一步，要研究改革资产管理公司现行体制，加大对资产处置环节的监管力度，尽快完善相关法律法规和规章制度，增强资产处置的公开性和透明度；要整顿规范中介服务市场，规范地方政府和法院的行为，为资产管理公司创造更为有利的外部环境。