百万事业单位摸着石头过河 世行建言改革路径

　　本报记者 程明霞 北京报道

　　6月21日下午，世界银行在一份名为《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》报告中说：“中国事业单位始自1984年的摸着石头过河的改革，走到今天算是站到了河中间。”

　　这是一项关系中国100多万户事业单位与3000万从业人员命运的改革——但谁都不清楚河的对岸究竟在哪儿。这是国内学者的说法。

　　世界银行驻北京代表处高级企业重组专家张春霖先生认同这种评价。由他领导的课题组完成的上述报告，有意为中国事业单位改革下一步的走向提供一条可供选择的路线图。他说：“下一步的挑战是搞清楚河的对岸在哪里，摸哪些石头过去。”

　　报告建议，中国政府迫切需要组建由中央直接领导的改革小组，从整体上规划和安排事业单位下一步的改革走向，以使这项改革能顺利而稳妥地走到河对岸。

　　世行建言改革路径

　　据世行报告的数据显示，中国目前事业单位的整体规模与国有企业大体相当。100多万户事业单位主要为医院、学校、科研院所与媒体，甚至包括证监会、气象局等机构也属事业单位的性质；而近3000万的事业单位从业者，则包括了中国大部分的知识分子，比如医生、教师、科学家、工程师、作家以及记者。

　　“对在座的各位而言，这可能并不是好消息。”张春霖在当日发布会上介绍报告内容时，半开玩笑地对记者说，“至少从短期而言，一些为改善服务提供而必须进行的改革，比如强化财务问责机制，将不可避免地给这些单位的一些职工乃至他们的上级主管部门带来某些负面的影响，比如‘外快’减少或者人员分流。”

　　根据世行此份报告的意见，目前全部100多万户事业单位都将在这场改革中重新审视自己的定位、并选择或被安排自己下一步的角色和命运。

　　“尽管没有明确的战略，而且改革措施的实施也往往基于短期考虑，但过去20年事业单位的改革仍然有一个大体可辨的方向，”张春霖说，“那就是市场化、企业化的方向。也就是说，总体上看来，这种改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业，有些事业单位干脆实行所谓‘事业单位企业化管理’。”

　　张春霖认为，“市场化造成的事业单位的强烈的创收冲动与相对而言对其非常薄弱的约束机制，已经造成公共服务质量的严重受损。”

　　不过，他主笔的报告进一步认为，“过去的改革确实把大多数事业单位‘推向了市场’，但这个‘市场’本身却是一个高度扭曲的市场，存在三个方面的制度性缺陷，比如消费者没有足够的权力、监管体制仍不健全、市场竞争不完全且常被扭曲”。

　　世行报告的数据显示，近些年事业单位的预算拨款与创收收入每年都大幅增长，这些机构的从业人员与人均报酬亦大幅增长，但在拨款、收入、员工数量与收入增长的同时，却没有带来教育、卫生收费的降低。医患关系持续紧张、贫困地区的教育与卫生服务仍然严重缺失。

　　市场化、企业化的趋势也造成现在事业单位与政府机关、国有企业之间彼此交织、界限不明。因此，张春霖的认为，目前事业单位面临的首要问题是，要在重新界定政府职能的基础上，根据事业单位所提供的服务的具体特性，分别安排其下一步的改革方向。

　　在张春霖的设想中，这个划分过程之后，事业单位可以分为直属事业单位与独立事业单位两大类。

　　直属事业单位应该是直接隶属于核心政府部门，不具有独立法人地位与财务权、人事管理权的单位，从业者的待遇则比照公务员。这类事业单位不应考虑创收，其经费来自财政预算拨款。“比如，目前大量的各级政府的政策研究室，如果主要是为政府决策服务，就可以成为直属事业单位。”

　　“而大量的学校、医院则适合成为独立的事业单位，有些可以实行理事会管理制度。”张春霖说，这类事业单位，应拥有独立的法人制度、独立的核算权力与人事权力，单位像企业一样由等同于董事会的理事会来监督管理。“独立事业单位可以创收，但必须遵循严格的会计、审计和报告制度。”

　　此外，张春霖认为，目前的证监会、保监会、银监会、电监会等机构，应该成为单独的一类独立监管机构，遵循专门的法律法规独立于政府行政机关来行使其权力。

　　“至于文化行业，比如新闻影视出版部门的改革，在中国有涉及意识形态的特殊性，怎样改合适，我们并没有做太多研究，”张春霖说，“但我想，不管政府的目标是什么，都可以更多地通过透明规范的依法监管来实现，而不一定要通过对这些机构的所有权来实现。比如出版社，现在都在转企，将来是不是都必须国有？我认为没有必要。”

　　谁来主导事业单位改革？

　　中国事业单位与国有企业在总体规模上大致相当，但在复杂程度与艰难程度上，则被普遍认为要远超国企改革的难度。那么这场更加艰巨的改革，将由谁来安排和主导？

　　世行此份报告认为，事业单位改革牵扯太多部门与机构，因此建议成立一个由中央政府直接管理、统筹领导的工作小组，以协调各方共同推动此项改革。张春霖说，这些机构应该包括国家发改委、财政部、中央编制办公室、人事部、民政部、以及教育部、卫生部、甚至地方政府代表等等。

　　至于这么庞大的改革工程是否应有一个类似国资委的部门来主导，张春霖说，自己曾有过这种想法，但后来放弃了，因为搞一项改革就成立一个机构，也确实是一个问题。

　　2004年，财政部获得中编办的批复，新设行政资产处与事业资产处，宣布将以出资人身份负责行政事业性资产的监管与改革。

　　而国家发改委亦有一个课题组，也正在做关于事业单位改革的研究报告。据称由国家发改委领导的此课题组，对于事业单位如何改革亦有自己非常明确的思路。

　　“我想，公共服务的效果如何、这些事业单位运行的效率结果如何，是应该明确由哪个部门去监督和问责的。”张春霖解释说，“比如一笔教育拨款，发改委做计划，然后财政拨钱下去，一年到头以后用这笔钱取得了什么结果？老百姓得到了什么实惠？需要有人专门负责监督评估，包括向老百姓征询意见”。

　　“至于哪个部门来主导改革，我认为一个基本原则应该是，谁对服务提供的结果负责，谁就应该负责主导改革。或者简单地说，谁改革谁负责。”

　　张春霖说：“其实事业单位改革，首先要改变的是政府的定位、角色与职能，政府要通过改革成为一个提供优良的公共服务的‘服务型’政府。”