能源办成立变革能源管理体制 电力改革可能先行

　　本报特约记者 于海鹏

　　国家能源领导小组暨能源办的成立有望结束能源领域五龙治水的局面，标志着能源新政的开始，但是如何制定符合中国经济增长的能源规划、打破能源领域的垄断局面、启动电力体制等焦点领域的改革仍然将在一段时期内考验决策层

　　6月3日，国家能源领导小组办公室正式宣布成立，这是一个意料之中的消息。酝酿良久的新能源协调机制终于出炉，而规格更高的能源部或能源委也终于未能出世。

　　稍早一些时候，国家能源领导小组已先行宣告成立，能源领导小组的阵容可谓非常强大，国务院总理温家宝亲自担任能源领导小组组长，副总理黄菊、曾培炎担任副组长。而能源办则由国家发改委主任马凯担纲，常务副主任是原中石油总经理马富才，第二副主任则是国家发改委能源局局长徐锭明。

　　国务院文件指出，成立国家能源领导小组，是为了进一步加强能源战略规划和重大政策、能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等前瞻性、综合性、战略性工作的领导，而领导小组办公室设在国家发改委，具体承担日常工作。

　　能源领域的统领机构上个世纪80年代末到90年代初曾短暂存在过——1988年到1992年我国曾经设立过政企合一的能源部，但是自那以后，能源领域的管理一直比较分散。2004年宏观调控中，煤、电、油全面紧张，凸显了长期以来一直面临的优化能源结构、增加能源供应总量、理顺能源管理及产业体制等问题，也使成立能源领域统领机构再次提上日程。这一次国家能源领导小组及其办公室成立，标志着在新的经济增长阶段，能源新政的开始。

　　国家能源领导小组办公室成立之后，能源管理体制在哪些方面会发生变化，能源办又将面临什么方面的挑战？遂成为人们普遍关心的问题。

　　多头管理之困如何化解

　　在能源部取消十多年后，为什么要重新设立一个能源领域的统一领导协调机构？

　　在国家发改委未成立之前，有人笑谈，国家经贸委基础司电力处一共才四五个人，能把全国的几万亿资产的电力领域管起来。实际上，他们指的是，政府部门并没有力量管好，特别是一些规划和政策制定等大的问题没有抓好。

　　国家发改委成立之后，下设能源局管理能源方面事宜，但是发改委能源局也只有三十多名工作人员，单单是审批石油电力项目就已经应接不暇，更何况还必须承担能源规划、节能等方面的诸多重任。

　　更为重要的是，能源局只是司局级别的部门，而石油电力领域的各大国有企业的领导，甚至都是正部级的干部，并且这些石油电力企业通常资产庞大，能源局管理起来有些力不从心，一些政策也未必能落到实处。

　　一个典型的例子是，能源局2004年只审批核准了6000万千瓦的电厂项目，实际开工数目却是1.8亿千瓦，违规量竟是审批核准量的两倍。

　　而另一方面，仅仅在国家发改委内部，除了能源局外，经济运行局、价格司、资源司等多个司局也都有管理能源的权力。

　　实际上，能源企业还不仅只有能源局一个“婆婆”，中石油、中石化、中海油三大石油巨头，和国家电网、南方电网两大电网公司，华能、大唐、国电、华电、中电投五大发电集团又属于国资委管理。国土资源部、水利部、科技部等也有管理煤电油的权力。

　　由于发改委与其他部委级别相同，可以想见其间的管理协调难度。

　　比如电监会2003年成立，2004年，国家对发改委和电监会之间在电力定价和电力市场监管方面的职能，进行了划分，但是实际操作运行时，仍然暴露出权力界限不明晰的弊端，这也使得新的电力法迟迟不能得到修改出台。

　　新管理体制确立之后，据了解，能源办将有24名工作人员，尽管人数依然较少，但由于获得更多的权限，因此原来分散在各部委之间的能源工作将得到更有力的协调。

　　现在的一个疑问是，在这次能源体制改革中，国家发改委下属的能源局被保留下来，未来能源办与能源局之间是否会产生新的冲突？

　　按照新架构，能源办与能源局两者之间的关系是：能源局属于国家发改委内部的司局级单位，而能源办属于国务院的派出机构。

　　国务院文件对二者的界定是：领导小组办公室不取代其他部门在能源管理方面的工作，各有关部门有责任按分工主动配合领导小组办公室开展工作。

　　科学规划是能源新政的重头戏

　　6月3日，国务院总理温家宝主持能源领导小组第一次会议，会议部署的第一项工作内容就是：“制定完善能源中长期总体发展规划和专项规划”。

　　最近几年，能源规划问题的重要性日益显现。舆论倾向性认为，1998年的三年不建电厂政策的出台，最终造成了现在的电力短缺。如果按照每千瓦时创造15元产值来算，2004年的电力短缺部分，就相当于减少了中国几千亿元的产值。

　　调查资料显示，浙江杭州平均每度电可以创造产值22.44元人民币，创造利润1.36元。据中国民私营经济研究会会长保育钧介绍，仅浙江一省年缺电即达750亿千瓦以上，直接造成GDP损失1000亿人民币。目前，缺电造成的GDP损失尚未完整估算出来，但数年累积起来，肯定要超过数万亿之巨。

　　因为缺电，一些地方的投资环境已受到影响。

　　严峻的现实表明加快能源规划、完善能源规划刻不容缓。值得庆幸的是，这方面的工作正在加强。

　　2004年6月，中国能源到2020年的中长期战略规划经过了有关方面的批准，但由于对其中的部分内容有不少质疑声音，尽管该规划通过了批准，但迄今没有公布全部内容，仍在对有争议的部分进行讨论。

　　比如，规划中煤炭到2020年消耗量将达到25亿吨。而不少业内人士认为，按照现在的煤炭需求增长速度，2006年或2007年，中国煤炭的消耗量就可能达到25亿吨。

　　另外国家发改委的“十一五”电力规划也早已报至国务院，但一直未能获批，这些情况表明完善规划已经成为各方面高度重视的问题。

　　电力体制改革可能先行

　　能源办成立后，有关方面预测，电力体制改革有可能获得最先推进。

　　缺电现象使业内人士在反思到底是什么原因导致电荒。除了这两年经济增长较快以外，原国家计委此前未能准确预测电力需求的增长，未能规划好电力发展，也是一个重要原因。

　　首都经贸大学公司研究中心主任刘纪鹏认为：“在原国家电力公司分拆完毕后，下一步应该进行的是对于行政管理体制的改革，逐步放开对于新建电厂的审批和建立电力价格的浮动机制。”

　　但是由于随之到来的电荒，这项改革未能及时进行。刘纪鹏认为：“放开电厂审批和建立电价浮动机制之外，打破能源的行政垄断是大势所趋。”

　　在此之前，已经有一些这方面的尝试，比如2002年分拆国家电力公司，目的就在于打破垄断、提高效率、促进竞争。国家电力公司当时有数万亿之巨的资产，但是年利润只有区区160多亿元，一直为人诟病。现在虽然国家电力公司分拆了，但是分拆后的两大电网公司和五大发电集团依然非常大。并且，由于都想做大做强，发电集团违规“圈地”建电厂的现象严重。类似的情况也在石油领域发生。

　　如何排除垄断，目前有种看法是，让相关的石油企业与电力企业甚至煤炭企业之间相互参股。

　　由于民营企业实力单薄，外资企业处于观望状态，另外能源安全问题非常重要，对于外资企业参股，尚未有明确政策。所以，国有电力和能源巨头相互在新投资的项目中参股合作，甚至在集团层面参与股份，并建立董事会制度，相互制衡，也许将成为国家未来对于能源企业战略性重组的韬略之一。

　　2005年4月，传出了中海油和中国电力投资集团合资在秦皇岛建设液化天然气(LNG)项目，其中中海油负责液化天然气的开发运输储存，中电投占大股与中海油共同投资配套的天然气电厂。5月初，华能集团也发布消息，称将与中石化共同参与青岛液化天然气发电的项目。

　　能源改革六策　　

　　6月3日，国家能源领导小组召开第一次会议，这次会议对近期的能源工作作出六方面部署：

　　一是加强能源战略研究，进一步理清能源工作思路，制定完善能源中长期总体发展规划和专项规划，促进能源结构调整和合理布局。

　　二是推进能源工业健康有序发展。加强煤炭资源开采开发，加快大型煤炭基地建设，加大煤矿技术改造力度，提高煤炭运输能力。搞好重大电源和电网项目建设，推进电力关键装备自主研发制造。加强石油天然气勘探开发，促进油气石化产业技术进步。

　　三是发展新能源和可再生能源。

　　四是全面推进节约能源工作。

　　五是深化能源行业和企业改革。推进能源企业的战略性重组，深化煤炭、电力、油气价格改革，逐步形成反映资源稀缺程度的价格形成机制。推进电力体制改革。完善能源财税政策。健全能源开发监管体系，加强能源行业法制建设。

　　六是加强能源运行调节。高度重视煤电油运协调工作，合理组织煤炭、电力生产供应，加强需求侧管理，搞好供需衔接，努力保证居民生活和重点领域、重点单位的需要，确保安全顺利迎峰度夏。整顿和规范能源市场秩序，加强安全生产监管，切实改善煤炭安全生产状况。(据新华社)