广州酝酿流动人口管理新规

　　见习记者 刘 浏 本报记者 陈善哲 广州、深圳报道

　　6月16日，一份名为《广州市流动人员权益保障与管理规定(注释稿)》(下称《规定》)的文件，被公布于广州市政府法制办的网站上向社会公众征求意见。

　　评论人士以为，2003年3月以来，绝少有其它方面的地方政策会像流动人口的管理一样 被公众聚焦，“即将出台的新规所具有的破局性意义将不言自明”。而当日的《南方都市报》社论也是评论以为，“广州市在这个领域中的立法与行政努力，连同未来的执行实践，将值得非常关注与讨论”。

　　记者发现，一如《规定》的名称所显示，以往耳熟能详的“流动人口”已被“流动人员”所取代，说是为了彰显“平等与人性化”的价值取向；而“权益保障”被置于“管理”之前，亦恰如其分地表达了起草者“以权益保障为核心，强调政府行为的服务与管理并重”的立法理念。

　　权利优先

　　《规定》的第一条在关于立法目的的说明时，开宗明义地宣示将“保障流动人员的合法权益，加强对流动人员的管理”。将流动人口的权利保障置于显赫位置，是《规定》迥异于旧规定的最大不同。

　　这在《规定》的章节安排上也可见端倪。在第一部分总则之后，紧随的便是第二章“权益保障和服务”，详细列明了流动人员在政治选举、社会保障、义务教育、户籍取得等各个方面所享有的权利，其后才是关于政府部门的行政管理。

　　有学者认为，“权利优先”不仅仅是起草者源自书斋、形而上的立法理念，更是应对此时此地现实环境的政治技巧，毕竟，任何纯粹以便于政府管理为出发点的规则都将受到社会舆论的众口考验。

　　《规定》首先在公民政治权利方面认可了流动人口在当地所应享有的权利。在第二章首条——第九条第一款第一项就载明了流动人员“依法在本市行使选举权与被选举权，参加人民代表大会、居民委员会的选举”。

　　众所周知，我国公民政治权利的享有基本上以属地原则为主，即只能在户籍所在地行使。这一体制在计划经济时代的静态社会当中或许行之有效，但时至今日，人口在全国范围内的大规模流动已是常态，其与社会现实之间的格格不入也是明显的，导致众多民众的政治和公民权利因为户籍问题而被架空。

　　在领开放风气之先的广东的很多城市，这个悖论尤其被放大，因为它意味着占据当地人口大多数的外来人口却无法参与社会事务的管理。

　　值得注意的是，关于选举权和被选举权，《规定》并没有设置其他的限制，倘若付诸实行，在国内将具有开创性意义。而根据《规定》注释稿，流动人员“无条件受法律保护”的基本权利还包括参加公务员招考以及参加相关社会保险。

　　上述内容都是曾经被争论，而时下正被探讨可能解决方案的个人基本权利。在《规定》中，都将得到一揽子的解决。

　　在无条件保护的权利之外，《规定》还列举了若干附加一定条件，流动人员方能享有的市民权利和优待。

　　包括《规定》中载明：“符合条件的，可申请子女参加全日制公办中小学义务教育。”

　　流动人员子女的义务教育是人口流动带来的巨大的社会问题之一。2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联曾根据第五次人口普查结果，预测国内19周岁以下流动儿童接近2000万。这也是一个相当尴尬的现实，因为这些学龄孩童脱离了农村义务教育体系，却不被城市的教育体系所覆盖，成为全民义务教育的一个盲点。

　　2003年9月，国务院办公厅转发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，规定农民工流入地政府负责其子女的义务教育，且以全日制公办中小学为主。尽管国家政策明文规定，但落实到地方却效果不一，关键原因在于财政问题。

　　因此，《规定》再次重申了这一国家政策，但是否能落实，则取决于广州的财政能力是否能堪重负。

　　与此同时，《规定》称“符合条件”的流动人口，可“申请办理老年人优待证，享受市内公共交通、政府兴办的文化体育休闲娱乐场所的减免费和优先医疗等方面优待”；“享有计划生育、婚前保健、孕产期保健和子女计划免疫的免费宣传咨询和基本技术服务”，等等。

　　有评论说，根据上述一些规定，外来人口将能享受广州市政府的提供的公共服务，这些转变暗含了法治政府和服务型政府的改革思路，不管力度大小，都值得积极肯定。

　　“此暂住证，彼暂住证”

　　根据《规定》，取得第十条中的权利和待遇必须“符合条件”，即必须在广州市连续居住一年以上，且必须凭借身份证和暂住证。之前颇受诟病的暂住证在《规定》中并没有消失，而且某种程度上围绕暂住证实施城市管理的体制反而得到了加强。

　　“此暂住证，非彼暂住证。”一位参与《规定》起草的学者向本报记者解释。他说，《规定》中的暂住证更像是一个流动人员的个人信息卡，主要起到迁徙登记凭证的作用，与旧的暂住证概念已经不可同日而语。

　　“对暂住证的理解，是理解《规定》的关键。”该学者表示，这点必须解释清楚，否则，外人难免会对暂住证制度产生“条件反射”般的误解。

　　而根据酝酿中的《规定》，如果没有办理暂住证，或者暂住证到期没有续展，只能被科以50元以上、100元以下的罚款，而无法对流动人员的人身自由施加限制。对很多人来说，将会选择去办理暂住证，因为办证只需若干工本费，可能不到50元就足以解决。

　　“《规定》里体现的是一种流动人口自愿办理暂住证、政府围绕暂住证被动实施管理的思路。”该学者说。

　　流动人口从被迫办证到自愿办证，政府部门从主动执法到被动管理，其深层次的逻辑在于激励机制使然。以往政府依靠强制力迫使流动人员被动接受管理，而如今却是以一定的市民权利作为交换，吸引流动人口主动接受管理。从建设和谐社会角度出发，后者显然将减少冲突和对抗。

　　当然，《规定》里不但给了市民权利的“萝卜”，还赋予政府强化管理的“大棒”。值得关注的是，已经丧失强制力保障、逐渐沦为软约束的暂住证制度，找到了两个新的着力点——“出租屋”管理和“就业管理”。

　　根据《规定》，房东在向承租人出租房子时，必须要求对方出示身份证和暂住证，否则不得将房子出租；用人单位在招聘员工时，必须要求对方出示身份证、暂住证、计划生育证明，否则不得录用。

　　据记者了解，在珠三角一些外来人口众多的城市，在收容遣送制度废止之后，越来越倚重通过强化出租屋的控制来管理外来人口，这是一个渐趋普遍的现象。

　　不难发现，关于“出租屋”和“用人单位”的规定，在实施过程中将会面临可操作性的问题。市场原则下，房东和用人单位的行为更多的是遵循经济的逻辑。如果他们违反了有关规定，政府也只能予以少量罚款了事。

　　制度空白

　　对于国内很多城市的管理者而言，2003年是个关键的转折点，这一年，一个年轻人以生命为代价，把收容遣送制度送入了历史的坟茔。

　　“旧的体制倒了，新的体制却没有及时建立起来。”前述学者分析说。

　　彼时，城市对涌入的流动人口主要依靠户籍制度和暂住证制度加以调控，使得城市的空间不至于太过拥挤，城市的资源不至于太过短缺，城市的治安不至于败坏。但是一旦暂住证制度被废除，城市管理的链条上断了一个缺口，其它原地不动的体制就显得不合时宜了。

　　“一个最明显的例子就是公共资源的配置和城市发展规划的制定。”该学者表示。

　　据了解，现行城市的各种规划，以及政府、社会公共资源的配置，主要依据的是户籍人口的数量。但在珠三角一些城市，外来人口的数量已经开始超过户籍人口数量，对政府提供公共物品的能力提出了巨大挑战。

　　而由于缺乏合理的手段，对外来人口的统计以及管理一直出于半空白状态。在此次《规定》的制定过程，很多官员和学者甚至对外来人口的定义以及统计口径都有不同说辞，一说是来到广州就算外来人口，一说逗留15天以上，还有说要半年以上。“因为广州是广东省的交通枢纽，不管怎么算，南来北往的外来人口都将是一个巨大的数目”。

　　庞大的外来人口给广州带来的巨大压力，以治安为甚。根据规定，警员的配置比例遵循户籍人口万分之三十五的标准。但事实上，不到3万名的警察根本难以承担繁重的负荷。在广州，几乎每个公交车站都有保安和协管员站岗、巡逻，而他们显然参与了公共物品的提供。

　　距离2003年不过两年，对于珠三角的城市而言，从来没有像今天这样感受到外来人口的巨大压力。在今年召开的深圳“两会”，广州“两会”，再到广东省“两会”，外来人口以及与之相关的社会治安和公共资源紧张都是一个热门话题。

　　而广州的《规定》，显然是旧的相关管理体制成为过去之后，对新体制进行确立的一种有益尝试。对国内的其它各大城市而言，其意义也是非比寻常。