人大制度改革发力

　　本报记者 秦旭东 汪生科 北京、上海报道

　　6月17日，中央电视台《新闻联播》报道，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)。与此相配合，全国人大常委会办公厅日前出台了5个相关工作文件，作为具体落实该意见的措施。

　　对于各级人大代表和长期关注中国人民代表大会制度运行的专家们来说，这既在意料之中又是一个不同寻常的动作。

　　纳入党的执政能力建设范畴

　　在今年全国“两会”上，全国人大常委会委员长吴邦国在做人大工作报告时说，2005年人大工作的第一件事就是进一步完善人民代表大会制度。

　　此间专家注意到，《若干意见》由全国人大党组制定，并由中共中央转发，体现了党对人大工作的鲜明领导。

　　“《若干意见》明确提出要‘从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导，保证党的路线方针政策的贯彻落实’，把人大工作纳入了加强党的执政能力建设的范畴。”致力于人大制度研究的国家行政学院邓名奋博士说。

　　广东的全国人大代表林雄印证了邓的这一判断，他表示“是否更加重视人大制度建设并充分发挥人大及其常委会的作用，已成为衡量地方各级党委领导水平和执政能力高低的重要标志，是新形势下加强党的执政能力建设的重要内容”

　　我国宪法赋予了人大、人大代表诸多法定权力，但如何发挥人民代表大会制度的潜力，如何将法律规定具体落实，是完善这一制度的着力方向。

　　此次全国人大常委会办公厅为具体落实《若干意见》，出台了5个相关工作文件，分别为《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》、《全国人民代表大会代表议案处理办法》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》、《全国人大常委会机关信访工作若干规定》、《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》等。

　　5个文件，3个关于人大代表工作，2个关于常委会制度建设。“这抓住了问题的关键。”邓名奋说，“法律赋予人大的权力需要找到现实的载体：一个是“物理”上的——人大组织(包括人大、人大常委会、人大代表以及人大专门委员会等)自身的建设和完善，一个是“制度”上的——人大自身权力的分解、细化和规则化、程序化以及各项权力之间的整合配套。”

　　对此，甘肃省人大常委会研究室副主任王力群也深有感触，这都是“根据现实状况出发，符合中国改革的一贯路径”。

　　规范人大代表行权

　　按照我国《宪法》和《代表法》的规定，人大代表是国家权力机关组成人员，职权主要有提案权、表决权、选举权和监督权等。

　　近年来，越来越多的人大代表意识到自己的角色职责大于荣誉，议政能力不断提高。但对有些人大代表来说，对于什么“属于人民代表大会职权范围内”仍不易把握。

　　最显而易见的是，全国人大代表提交议案的数量越来越多，但能够立案由专门委员会初步审议的比例却没有相应提高，而经过专门委员会审议建议列入大会议程的数量则更少。十届全国人大一次会议上，代表议案1050件，有712件被转作建议处理，占67.8%。

　　情况到今年有了转变。今年十届全国人大三次会议，大会收到的991件议案，全部是合规议案，没有一件转作建议案处理。这里面一个关键因素，在于会前和会中，人大对议案的合规性做出了要求，不合规的议案提交前就转成了建议案处理。

　　此次出台的5个工作文件中的《全国人民代表大会代表议案处理办法》和《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》，则在制度上明确了什么是代表议案，代表议案与代表建议、批评和意见的区别，对代表联名提出议案和建议方式进行规范。

　　同时规定，常委会办事机构要对议案或者建议进行整理、分类和综合分析，承办过程建立责任制，处理过程要与代表联系沟通；专门委员会审议议案时要认真采纳意见；代表建议应区别不同情况，将处理结果答复代表。

　　《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》对代表活动的方式，也做出了规定。意见强调，在人大闭会期间，人大代表“以集体活动为主”，“以代表小组活动为基本形式”。并且每年年末进行一次集中视察，年中进行一次专题调研。

　　意见还规定，代表个人可以通过代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式，听取人民群众的意见。

　　这显然是我国首次对人大代表闭会期间的活动进行了较细致的规定。目前，我国人大代表参政现实是，一些人大代表活动很多还处于自发阶段，没有形成制度化和规范化。也有学者担心，由地方集体组织的代表活动，往往更多地倾向于配合地方的“中心工作”，代表的代言功能可能会弱化。

　　值得注意的是，今年3月份吴邦国委员长的报告提到，中央财政要适当增加代表的活动经费，确保每位代表都能依法执行代表职务。现在《若干意见》明确了代表活动的保障。

　　“这是一个明显的进步。”邓名奋博士兴奋地说，“代表履职本质上是一种职务活动，不是个人行为，还像以往那样靠代表私人的时间和金钱来履行职责，显然跟现代政治过程的分工和专业化原则不符合。”

　　明确专门委员会权力

　　国家权力部门化、部门利益法律化是今年人大会上人大代表们反应最热烈的一个问题。这一次，人大有了明确的回应。

　　《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》规定，有关专门委员会要提前介入国务院、中央军委和“两高”提出的法律案；协助常委会开展监督工作，做好前期和后期两个方面的工作，跟踪督查执法检查报告和专题工作报告的整改落实情况；对相关法规和司法解释进行备案审查，并有重点地开展主动审查；跟踪督办代表提出的重点建议。

　　在受访的几位人士眼里，这是其中最明显的亮点。“意见把专门委员会的权力和作用明确化、具体化了。”邓名奋说。

　　专门委员会是人大日常的、全天候的工作机构，最大特点是专业化和经常化。王力群说，常委会由于议事范围广，很多事情议过就没有追下去——比如监督检查，让专门的机构来做，前期和后期两个环节把关，效果非常不同。

　　而在立法上，发挥常委会专门委员会的作用，可以避免由政府相关部门起草法案的“立法部门化”倾向。现在人大的法律委员会和财经委员会等，已经发挥越来越大的作用了。

　　中国社科院政治学所研究员蒋劲松最感到欣慰的是对法规和司法解释备案审查的规定。曾在全国人大常委会办公厅研究室工作多年的蒋表示，“法律法规互相冲突打架的情况现实中非常普遍，各方面要求加强审查的呼声很高。”

　　以往，法律法规备案审查工作是由大常委会办公厅秘书局具体负责，因为人员不足和工作机制的问题，基本上只是登记备案一下，“被动审查，不告不理”，没有国家机关提出审查意见，程序就启动不起来。

　　去年5月，全国人大法规审查备案室低调诞生。这个机构的设立，特别是违法违宪审查程序的启动引起了各方面充满期待的目光。

　　现在意见明确提出要“有重点地开展主动审查”，不能不说是个好事情。

　　全局中的重点突破

　　不过，此间人士注意到，这次5个工作文件是以人大常委会办公厅的名义发布的，是人大内部日常工作上的规定，没有上升到国家的立法层面。

　　“我的理解，目前的5个文件有点类似于立法过程中的试行方案，比如《全国人大常委会机关信访工作若干规定》，共8章35条，完全就是一部法律案的雏形，经过一段时间的实施、反馈和修改完善后，可以上升为正式的法律。”邓名奋说。

　　当然，要是进一步分析的话，“就会发现这一次的5个文件还没有显示出整体推进的布局，只是起到了重点突破的作用。”邓名奋说。

　　比如，目前出台的3个有关人大代表的文件，基本上只涉及了代表的履职过程这个中间环节，而学术界认为人大代表的选举和离职环节也存在着许多问题有待改进。

　　为什么如此呢？专业人士理解，这可能有两方面因素。一方面，加强对人大代表的履职行为的支持、规范和保障，是行使人大权力、加强人大作用的直接体现，也是近年来的每次人大会上，代表反映最多的问题。如今年两会上，海南省的全国人大代表汪啸风就建议，要特别注意发挥代表在闭会期间的作用，如地方人大建立全国人大代表联络点、建立代表建言献策直通车制度等，都是有益的尝试。

　　另一方面，近年来在各级人大的政治实践中已经摸索出了许多经验，改革完善的条件较为成熟了。先从这些方面突破，也体现了中央在体制改革上的政治智慧。