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《国有资产法》已经起草了12年，至今尚未出台。在这12年里，中国发生了巨大的变化，而新问题也层出不穷。所有这些，在亟需以法律形式解决的同时，又为立法增添了诸多障碍。正如国资委主任李荣融所言：作为中国首部规范国有资产监督管理的母法，《国资法》的立法难度相当大……
本刊记者 李晓明
从八届、九届全国人大开始，就把《国有资产法》列入了国家的立法议程。但是，由于在几个重要问题上存在不同的看法，而我国国有资产管理体系的建立，必须基于长远的战略考虑。所以，这部涉及庞大国有资产管理的根本性法律，至今仍未出台。
管资产还是管资本
——《国资法》到底该叫什么
在众多悬而未决的争论中，《国有资产法》的调整范围首当其冲，即“国有资产”该如何界定？第一种看法是，该法调整的范围应是全部国有资产；第二种看法是，该法应专门针对经营性资产，就是国有企业；第三种看法是，该法应包括全部国有资产，其中又以经营性国有资产为主，同时兼顾其他国有资产。
首都经贸大学教授、经济学家刘纪鹏认为，在我国的四类国有资产——经营性国有资产、非经营性国有资产、资源性国有资产、国防资产中，由公共预算体系形成的后三类资产几乎在每一个国家都以国家资(财)产的名义客观存在，并被每一个公民和纳税人所有。而经营性国有资产，在很多市场经济国家是很少甚至没有的，这是我国社会主义市场经济的突出特征，也是我们制定《国资法》的主要目的和出发点。因此，我们制定《国资法》的出发点应是抓主要矛盾，这就是经营性国有资产。
其次，《经营性国有资产法》提法上并不科学。表现在：经营性与非经营性界定上模糊不清，计划体制下划分的企业性和事业性单位的提法与市场经济发展不相适应，事业单位企业化日益普遍，其中有很多还是具有垄断性质的优质经营性资产；资产的提法模糊不清，现代企业的资产负债表中，既有总资产和净资产的区别，也有固定资产净值的提法，二者差别很大；经营性国有资产与独立的法人财产权模糊不清，现代公司制度下，国有企业具有独立法人财产权，而国有出资人只拥有企业的资本所有权即股权，笼统提经营性国有资产会混淆这两个概念；《经营性国有资产法》在立法名称上不严谨，要做很多文字解释。
综上所述，如果说起草《国资法》的目的是针对经营性国有资产而言，经营性国有资产是针对国有企业的净资产而言，那么，国有企业的净资产就是国有资本。因此，将《国资法》定名为《国有资本法》，不仅把立法的范围明确到了经营性国有资产的范围问题，更重要的是，《国有资本法》的调整对象将随之被明确为国资监督管理机构和各类出资人的定性和行为规范、国有资本经营预算体制等涉及与现有财政、投资体制重大调整的事项。这也把《国有资本法》和《国有企业法》区别开来。
监管人与出资人能否集于一身
——国资委到底该管什么
《国资法》起草组在征求各方面意见时，重点列出了六大争议，包括：国资在中央政府与地方政府之间的产权关系如何明确、政资分开的实现形式、国有资产的监管主体和监管范围、出资人机构及其职能、国有资产监督机构的职能以及国有资产经营机构的问题。
可以看出，它们都是起草这部法律最基础性的问题。而矛盾的焦点则集中在对国资委的评价上，这意味着，随着《国资法》一些争议问题的逐步解决和推进，国资委目前的职能定位与行为方式或许也要随之调整。
据相关人士介绍，目前对于国资委定位与职能的意见有两种：
一种意见认为：国有资产的监管职能和出资人职能可以统一由国资委行使，国资委既做为实体机构对企业行使出资人的职能，又作为指导协调机构，对全国的国有企业改革和国有经济的布局调整负责。
另一种意见认为：国有资产的监管职能与出资人职能应当分开行使。否则，就像现在的国资委，监管职能与出资人职能混于一身，是“婆婆+老板”；同时，国资委自己监督自己，没有对它实行限制和监管的机构。一位参与法案起草的专家认为，目前的国资委应该分离出它的监督职能或者出资人职能，使它的定位更单纯。
因此，对于国资委该管什么、它的出路在哪里，又成为争议的焦点——
第一种观点认为，应该让国资委按照《公司法》的规定，履行完全的出资人角色，赋予其建立国有资本经营预算制度的权力，并剥离其目前承担的一些行业监管与社会服务的职能，使其成为一个纯粹的实体经营机构。类似于新加坡淡马锡的模式。
第二种观点认为，国资委目前并不是纯粹意义上的企业法人，不便也不宜履行出资人职能，否则就会造成新的政企不分、政资不分，所以国资委应该只履行监管角色，而让国有资产经营机构去担任真正意义上的出资人角色。而且，从目前的实际情况看，国资委在履行监管与出资人双重职能的时候，已经越来越倾向于成为一个庞大的资产经营机构。
就国资委成立两年多的作为来看，显然更青睐扮演“出资人”的角色。
国资委主任李荣融在面对各方对国资委“管得太多”的评论时，都一再解释自己并不愿当“婆婆”，“是不得已而为之，因为是过渡时期，还不能成为真正意义上的‘老板’。”而在今年1月份的全国国资工作会议上，地方国资委的官员也在发言时多次提及，希望国务院国资委能力促《国资法》早日出台，“以巩固国资委作为国有资产出资人的地位。”可见目前国资委体系对成为“真老板”的渴望。
解决问题还是积累问题
——立法过程要处理好哪些问题
12年来，在国有资产改革中，一直带有浓厚的行政色彩，往往是头疼医头，脚疼医脚，在解决问题的同时，也在不断积累问题。而对国资立法的目的，就是要在法律框架下用市场手段来解决问题。
但是，如果国家要出台一部法律，就必须具体，再具体，这就意味着具体部门的利益界限必须划分清晰。
进一步说，跨越部门利益在国资立法过程中，还要通盘考虑整个经济体制改革的内在联系。因此，处理好以下问题就显得尤为重要：
第一，以建立公司治理结构为目标。国资立法的指导思想应以促进国有企业建立公司治理结构为目标，而不能仅考虑管理便利和一些短期化的效益目标。
第二，对不同类别的公司应区别监管，不应一刀切。在立法上，国资委不仅应对改制企业和未改制企业的监管进行区分，对国有独资公司和国有参股、控股公司也应加以区分，在方法、手段、措施上有所不同。
第三，确立国资立法是股东为股东自己立法的观念。国资委即是受国务院委托履行出资人职责的机构，而出资人在公司法上无非就是股东而已。因此，国资委立法本质是国有股东(或出资人)就自己如何监管好自己的资产而确定的行为准则。
第四，确保公平竞争、透明。国资立法应给参与国资改革任何主体创造一个公平竞争的环境，并保证立法的透明性。公平竞争和透明程度实际决定了国资改革的最终成效，而国资立法的结果必须能够保证公平竞争和透明度。
第五，国有资产行政管理部门的职能和国有资产股东经营部门的职能要分开。根据国有资产法的条文进行机构改革，要设立专门的对国有资产进行行政监督的部门，也就是执法部门。
第六，要专门确定经营国有资产的股东构成，对于负责国有资产经营的股东要让其通过市场行为来承担国有资产保值增值的责任。
解决上述问题固然要大费周折，但是却无法回避。
解决问题和出台法律能否划等号
——《国资法》出台时机是否成熟
2005年3月11日，在全国政协十届三次会议闭幕会上，国务院国资委副主任黄淑和表示，国有资产法已经列入了十届全国人大立法规划，现在正进行研究起草工作。
就在很多人对于《国资法》翘首以盼的同时，有人提出了相反的观点——国务院发展研究中心张文魁认为，《国有资产法》的出台时机还远未成熟，过去10年未能成熟，未来10年也未必成熟。
道理很简单，对于国有资产的功能和地位、国有资产存在的形态、国有资产类型的划分、不同类型国有资产之间的相互关系和各自的管理方式，无论在理论上还是在实践中我们目前尚无法理清。即便是经营性国有资产，也还有许多基础性问题并没有完全解决——譬如说，十六大讲的“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益”，中央确定的上级国资委对下级国资委具有“指导和监督”职能，这些精神在实际工作中到底如何把握？还有，国有资产的功能和分布问题，国资委的机构定位和国资委自己的治理结构问题，国有资产经营预算问题以及在国有企业和国有资产数量很少的地方是否一定要设国资委的问题，随着国有经济布局调整、有些地方国资机构如何“退出”的问题，都不可能匆匆忙忙地达成共识和做出结论。因此，草率地推出一部《国有资产法》，对于实际工作并无益处，可能还会起到反作用。
张文魁说，中国的国有资产问题绝不是简单的资产如何管理的问题，它实质上会牵扯到整个经济体制改革。中国的国有资产管理体制改革与整个经济体制改革是紧密联系在一起的，必须加以通盘考虑，这是不同于其他国家的独特问题。我国有数量庞大的事业单位群体和事业单位资产，我国的农村集体土地在不断转化为城镇国有土地，这两种国有资产与所谓的经营性国有资产实际上存在通道，在搞国有资产立法的时候，可以限定这部法律的调整范围，但这种转化通道无法回避。尤其要引起重视的是，基础设施的建设和运营，城市建设和土地成片开发，现在越来越多地采取商业化、企业化的模式——它们是什么类型的资产？对于这些国有资产应该如何管理和运营？全世界都在探索，不可能事先设定一个框框。
“我的结论是，只有等到我国经济体制改革基本完成，社会主义市场经济体制比较完善，我们对国有资产的认识才会比较到位，对国有资产管理方式方法的探索才会比较有心得，那时再来推出《国有资产法》时机就成熟了。”张文魁说，
据国资委主任李荣融透露，在中小企业试点管理层收购的规范性文件推出后，国有企业改制细则、产权转让细则等规范国企改制的意见都将陆续推出，国有资本经营预算制度、完善授权经营制度等也在研究起草。他重申，健全国企改制法规将是2005年的一项重要任务，今年国资委还将对中央企业规范改制的产权转让情况进行检查，总结各地好的做法和经验，完善国有企业改制和产权转让的有关规定。
3月5日，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出：“要完善国有资产管理体制和监管方式，建立国有资本经营预算制度，规范国有企业改制和国有产权转让，防止国有资产流失，维护职工合法权益。”这一基调兼容上下之道，不但指明了方向，也暗示了改革的次序和时间表。
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