行政与司法手段并重 形成打击金融犯罪的合力

　　访北京市人民检察院第二分院检察长伦朝平

　　记者 延红梅

　　最近一段时间以来,国内金融大案要案受到广泛关注,为此，本刊记者就如何加强与司法部门的协调配合,狙击金融大要案的发生，采访了北京市人民检察院第二分院检察长伦朝平 。

　　记者：您对最近一段时间来金融界发生的大案要案怎么看？它们都有什么样的特点？

　　伦朝平：金融是国民经济的命脉，是现代经济的核心。金融安全稳定事关我国经济发展和社会稳定大局。我们注意到，从去年至今，金融犯罪大案在媒体上接连曝光，引起社会强烈关注。这里所讲的金融犯罪，大概包括三类：一是破坏金融管理秩序的犯罪，如伪造货币，非法吸收公众存款，伪造、变造金融票证等犯罪；二是金融诈骗犯罪，如贷款诈骗、票据诈骗、金融凭证诈骗等；三是金融系统的腐败犯罪，主要是金融机构国家工作人员利用职务便利实施的贪污、受贿、挪用公款犯罪。

　　最近曝光的金融犯罪大案呈现出以下主要特点：一是从涉案罪名看，集中在金融诈骗类犯罪。如中国银行黑龙江省分行哈尔滨市河松街支行行长高山金融诈骗案，北京福尼特家具城幕后老板刘付臣诈骗案，北京华运达房地产开发公司董事长邹庆以开发“森豪公寓”骗取中行贷款案，广东佛山民营企业主冯明昌从工商银行南海支行骗取贷款案，建行长春市朝阳支行、铁路支行金融诈骗案等等。二是从犯罪数额看，涉案金额特别巨大，动辄上亿元、十亿元甚至几十亿元。如中行“森豪公寓”案涉案金额6.4亿元，中行高山案、刘付臣案涉案金额均达10亿元，工行南海支行案涉案金额达74亿元，数额之巨，令人震惊。三是从发案单位看，犯罪多发生在四家国有商业银行，而且多发生在支行一级的基层金融机构。如中行高山案，工行南海支行案，建行长春市朝阳支行、铁路支行案。四是从作案手段看，大都采取私刻印鉴、印章，制作假合同、假凭证等手段，犯罪分子与金融机构工作人员内外勾结合伙作案。五是从犯罪后果看，犯罪分子作案后多携款潜逃国外，给国家造成巨大经济损失和社会危害。

　　如何看待最近金融界发生的大案要案？我认为，一方面，在这样短时期内接连不断地暴露出银行大案事件，极不正常，表明我国银行自身体制、制度建设、内部管理方面确实存在很大的问题，金融安全令人担忧，迫切需要进行研究解决。另一方面，也应当看到，我国金融体制还处于转轨和发展的过程，金融机构内部监管基础不牢，出现问题也不应大惊小怪甚至惊慌失措，但是要引起足够的重视。银行大案要案并不是最近才有，只是以前没有暴露出来而已；许多大案只是最近集中被查出曝光的，事实上其犯罪行为并不是最近才发生的。从这个意义上来讲，问题的暴露或许并非坏事，它在一定程度上是中国金融改革深化，加强对金融领域执法力度的结果。对金融机构监管的力度越大，金融机构所暴露出来的原有问题就必然越多。我认为，面对目前的严峻局面，金融机构和司法机关应当密切配合，首先要坚决依法查处犯罪，追究犯罪分子的刑事责任，努力挽回经济损失；其次要严肃查找造成犯罪的各种原因，尽快制定预防金融犯罪的有效措施。

　　记者：您认为这些案件的发生除了银行自身体制、制度建设、内部管理等方面的原因外，从外部监管和法律的角度看，还有哪些原因？

　　伦朝平：从犯罪学的角度看，犯罪有激情(偶然)犯罪和预谋犯罪之分，犯罪原因有犯罪分子的主观原因和外部环境原因共同促成。显然，我们所讨论的金融大案不是犯罪分子一时冲动引发的，而是经过相当周密的预先谋划，然后才实施犯罪。应当承认，近期我国金融领域高频率地发生大案不是偶然的，原因十分复杂。犯罪分子非法占有巨额金钱的主观原因只是一个方面，更重要的是外部原因，包括银行自身体制、管理制度、内部监管和外部监管等多方面存在着严重漏洞，使犯罪分子有机可乘。

　　关于造成金融大案在银行体制、内部管理制度和内部监管制度方面的原因，金融界的专家已经发表了许多见解，我不再赘述。从外部监管和法律的角度，我认为导致金融大案发生的原因还有下面三点：

　　其一，从外部监管看，我国金融监管是从1995年《中国人民银行法》颁布后才真正开展起来的，金融法制建设任务仍然较重。过去我国对金融机构监管比较粗放，特别是操作层面的监管不够。如果仅从外部的监管规章、处罚措施看，我国银行监管并不少，在很多方面甚至是非常严厉的。但是，制度严苛并不等于制度有效。从当前监管的内容来看，金融监管仍以对金融机构的审批和金融机构的合规性监管为主，对金融机构的日常经营的风险性监管和规范性监管涉及较少。也没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管的重点，而事实证明，这才是有效监管的基础。由于监管制度的操作性不是很强，加上风险监管文化的缺失和很多人为因素，使得监管制度没有很好执行，监管行为流于形式。而没有执行力的制度，有时候比没有制度更可怕。

　　其二，监管者问责制的缺失。这里所讲的监管者，既包括专门的监管机构，也包括金融机构的董事会和高级管理层。如果金融机构发生严重的金融犯罪，该金融机构的董事会和直接高级管理者，以及负有监管义务的外部监管机构，应当各自承担什么样的责任？我认为，对于监督者监督不到位的，特别是走了监督过程而没有及时发现问题的，监督者应当对犯罪的发生承担相应的责任。那么，如果承担责任，由谁来负责问责和监督问责呢？这些问题，都需要有明确的、可操作性的规定。

　　其三，从法律的角度看，金融机构有重视大案件、轻视小案件的倾向。实践中我们注意到，不少人认为金融机构无小案，几万元、几十万元的案件在金融机构算不了什么，于是不经过司法程序而内部处理了之。殊不知，刑罚的威慑性不在于刑罚的严酷性，而在于刑罚的不可避免性。对所谓小案件的放纵，等于是给了潜在的犯罪分子一个错误的信号：刑罚是可以避免的。可以说正是“刑罚可以避免”的错误信号，纵容了某些犯罪分子铤而走险。

　　记者：刚才您已经从法律角度谈到了金融案件频发的一些原因，那么请您谈谈我们在健全金融法制建设方面还面临什么困难？需要从哪些方面继续努力，去构建完善的金融法律框架，以更有力地打击金融犯罪。

　　伦朝平：金融法制建设包括金融行政管理法和刑事法两个法律体系，经过近十年来的努力，我国的金融法制建设已经取得了长足的进步，建立了比较完善的金融行政、刑事法律体系，但是面对当前严峻的金融犯罪形势，仍然存在一些问题。

　　就金融行政管理法律而言，主要是如何完善金融机构操作层面监管的法律法规。由于它涉及金融和法律两个专业领域，二者怎么结合是个难题。金融立法过程中要多做调研，把金融操作环节的犯罪风险点找出来，然后找到合适的监管机制和法律处理机制。

　　就金融刑事法律而言，我认为我国目前的刑事立法已经比较完善，为惩治和打击金融犯罪提供了有力的武器。这表现在两个方面，一是我国关于金融犯罪的罪名体系相当完善。早在1995年，全国人大常委会通过了《关于惩治破坏金融秩序的犯罪的决定》，该决定将当时具有高发性且危害严重的集资诈骗、贷款诈骗、金融票据诈骗、信用证诈骗、信用卡诈骗、金融凭证诈骗等七种金融欺诈行为独立成罪；1997年修订的新刑法典对破坏金融秩序的犯罪又做了重要修改，在第三章中用两节的篇幅分别规定了破坏金融秩序的犯罪和金融诈骗罪，加上后来的刑法修正案，目前关于金融犯罪的罪名达33个。即使与美国、英国等发达国家相比，我国关于金融犯罪罪名体系的完整性也毫不逊色。二是关于金融犯罪的刑罚十分严厉。伴随着世界性的轻刑化趋势和废除死刑的呼声日益强烈，我国刑法典对绝大多数经济犯罪的刑罚是排斥死刑的，普通诈骗罪就是如此。但是考虑到金融犯罪的社会危害特别严重，新刑法典对集资诈骗罪、票据诈骗罪、金融凭证诈骗罪、信用证诈骗罪等犯罪保留了死刑，强化对金融犯罪的打击力度。

　　金融犯罪刑事法律方面面临的主要困难是，如何追缉携款潜逃到国外的犯罪分子和追缴赃款，如何与国外司法机关合作。

　　我国已经加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，但是还需要国内法的衔接、配合，需要处理好国内法与国际法的关系，否则，即使在国际公约签了字，也解决不了问题。由于我国刑事诉讼法不支持“缺席审判”，对在逃的犯罪嫌疑人，不可能提起公诉。按照传统的“刑事优于民事”的司法原则，法院在民事诉讼中也不可能对在逃人员的财产作出没收的裁决。而要与外国司法机关进行没收事宜的合作，国外司法机关大多数却只承认法院的没收判决。这样就使抓捕潜逃国外的犯罪分子和追缴赃款处于十分困难的境地。因此，加强刑事法律与国际的合作和接轨，是当前打击金融犯罪特别是涉外金融犯罪的一个重要方面。

　　记者：在防止金融案件发生的过程中，您认为行政监管部门和司法部门分别应承担什么职能？发挥什么作用？目前，在行政监管部门和司法部门的沟通协调方面还存在哪些问题和障碍？我们以后应该按照一个怎样的思路去构建更为完善有效的沟通协调机制，以更有力地防范打击金融犯罪？

　　伦朝平：从行政监管和法律制裁的角度分析，我认为，在整个预防金融犯罪的监管体系和法律体系中，银行内部监管是基础，外部监管是关键，刑法制裁是后盾。

　　为什么说内部监管是基础？这就是制度的重要性，所谓好的制度能使坏人变好，坏的制度会使好人变坏。严密的内部监管制度，不给银行内部人员留下任何犯罪的可乘之机，从而阻断了诱发犯罪的动机，这是金融监管最基本的约束机制，也是实行金融监管的基础。而存在漏洞或者执行不到位的内部监管制度，会诱发内部人员的犯罪动机。如有些金融单位从部门声誉出发，对发生在本部门的犯罪不深究，不严查，甚至瞒案不报，压案不查，等问题大了才移送司法机关处理，从而贻误了时机，加大了案件侦破和挽回损失的难度，造成打击不力，滋长了犯罪分子的气焰。

　　外部监管的概念是相对的，对于一个具体的金融机构(如某支行)而言，对它负有监督义务的上级银行、银监会、审计部门等的监管，都是外部监管。我之所以认为外部监管是控制金融犯罪的关键，一方面是因为当前国有银行普遍实行的“一长制”，不少单位的人事、财务、业务生杀大权均由“一把手”说了算，在很大程度上使内部会计、审计、纪检监察部门的监管职能失效；另一方面，外部监管具有独立性，不受被监督单位的制约，而监督者的独立性是实行有效监督的必备条件，也只有独立的监督才能够真正发现问题，暴露问题，处理问题。

　　在高度重视外部监督的过程中，要充分发挥国家专门审计部门的审计监督作用。国家审计部门是专门的审计监督机构，对金融机构可以完全独立地行使审计监督权，具有极高的专业性和权威性，是预防和铲除金融犯罪的一把利剑。

　　金融犯罪属于司法审查的范畴。对于已经发生的金融犯罪案件，司法机关无疑应当加大打击力度，严格依法办事，一查到底，将犯罪分子绳之以法，这是遏制金融犯罪不可缺少的重要手段。但是，应当指出的是，刑法是维护社会公平正义的最后一道防线，它只能在犯罪发生后才可以直接介入。刑法的功能是有限的，对于已然的犯罪，它的作用是运用刑罚打击、惩治犯罪分子，努力为国家挽回经济损失，并对社会产生警戒、威慑作用，达到预防犯罪的效果。从这个意义上讲，刑法是遏制和防止金融犯罪的后盾。

　　当前，司法机关在加大对金融犯罪大案打击力度的同时，要注意两点：一是要重视查办发生在金融机构的“小案”。只要触犯了刑法，无论是大案还是小案，都必须严格依照司法程序处理，做到有案必查，有罪必惩，强化“只要犯罪刑罚就不可避免”的威慑力。二是要加大在金融系统开展犯罪预防的工作力度，利用多种形式，开展警示宣传教育，营造惩治金融犯罪的浓厚氛围。

　　总之，有效的金融监管，必然是内在约束和外在约束的有机统一。行政监管部门和司法部门应该形成打击和预防金融犯罪的共识，相互支持，相互补充，做到行政和司法手段并重，共同狙击金融大案的发生。

　　至于如何建立行政监管部门与司法机构的沟通协调机制，这是摆在我们面前的共同课题。对此，我们北京市人民检察院第二分院进行了有益的尝试。2004年5月，我院正式成立了国内首个金融犯罪公诉组，并与北京市公安局、银监局、证监局、保监局等单位建立了联席会议制度。我们的目的是想通过金融公诉组的形式，培养办理金融犯罪的专业检察官，提高审查起诉金融犯罪的专业化水平；通过联席会议的形式，加强部门之间的信息沟通，形成打击金融犯罪的合力，提高诉讼效率。

　　经过一年来的探索，我们认为这一尝试是有价值的，收到了初步的成效。但是仍然存在一些问题，主要是信息共享的问题，如何建立真正意义上的信息共享平台，还需要多方继续协商。下一步我们将继续完善联席会议制度，通过互派人员学习，加强定期沟通等途径，不断提高工作人员的专业化能力，特别是就一些重点问题进行专项研究，找到预防和查办金融犯罪的对策，努力维护我国金融领域的安全与稳定。