做好金融情报工作 建立健全惩治和预防腐败体系

　　中国反洗钱监测分析中心主任　欧阳卫民

　　胡锦涛同志2005年1月11日在中央纪委第五次全体会议上郑重告诫全党同志，“必须深刻认识到，执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。”他强调，“反腐倡廉能力，是党的执政能力的重要体现，是巩固党的执政地位的重要保证。”建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央在总结历史经验、科学判断形 势基础上做出的重大战略决策，反映了党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的深化。

　　金融情报机构(Financial Intelligence Unite，缩写FIU)对增强预防和惩治腐败工作的系统性、预见性和创造性，具有特殊的作用。2004年4月中央批准建立我国的国家金融情报中心——中国反洗钱监测分析中心，这既是建立健全惩治和预防腐败体系的实际步骤，也是适应反腐败斗争需要的一项意义深远的制度创新。吴官正同志在中纪委第五次全会上的工作报告明确要求“进一步健全大额和可疑资金交易报告制度，加强资金监管，打击‘洗钱’行为”，表明金融情报工作已经引起中央领导和中央纪检监察部门的高度重视，我们备感任务艰巨，责任重大。

　　金融情报机构：全球反腐败的一项重要制度创新

　　金融情报机构的出现只有十余年的历史。从世界范围看，这个机构在“9·11”事件后发展速度明显加快，作用和地位进一步提高。金融情报机构是金融信息资源深化利用和情报机构业务拓展的结果，是情报部门与金融部门相互合作的产物，因此是全球反腐败和打击严重有组织犯罪的一项重要制度创新，具有鲜明时代特征和独特功能。我国政府2003年12月签署了联合国《反腐败公约》，这是联合国历史上第一部指导全球反腐败斗争的法律文件，是各缔约国共同遵守的反腐败行动纲领和准则。《反腐败公约》第十四条规定：各缔约国均应当“确保行政、管理、执法和专门打击洗钱的其他机关(在本国法律许可时可以包括司法机关)能够根据本国法律规定的条件，在国家和国际一级开展合作和交换信息，并应当为此目的考虑建立金融情报机构，作为国家中心收集、分析和移交关于潜在洗钱活动的信息”。第五十八条还专门以“金融情报机构”为标题，规定：“缔约国应当相互合作，以预防和打击根据本公约确立的犯罪而产生的所得转移，并推广追回这类所得的方式方法。为此，缔约国应当考虑设立金融情报机构，由其负责接收、分析和向主管机关移交可疑金融交易的报告。”

　　全国人大常委会于2003年8月27日批准了联合国《打击跨国有组织犯罪公约》，该公约第7条也规定：各缔约国均应“确保行政、管理、执法和其他负责打击洗钱的当局(本国法律许可时可包括司法当局)能够根据其本国法律规定的条件，在国家和国际一级开展合作和交换信息，并应为此目的考虑建立作为国家级中心的金融情报机构，以收集、分析和移交有关潜在的洗钱活动的信息。”

　　可见，金融情报机构的基本职能有四项：一是接收大额和可疑交易报告。国际反洗钱组织——金融行动特别工作组(FATF)制定的被公认为反洗钱全球工作标准的《四十条建议》规定：“各国法律法规应明确规定，金融机构如怀疑或有合理理由怀疑资金来源于犯罪收益，或与恐怖融资有关，必须立即直接向金融情报中心报告”；二是分析大额与可疑交易报告，及时发现犯罪线索；三是向执法、司法部门移交分析结果；四是与其他国家的FIU开展有关洗钱和其他严重金融犯罪的情报合作与交流。这些基本功能,决定了该机构在反腐败斗争中能够发挥独特作用。目前全球已有近百个国家(地区)建立了FIU，并成立了国际合作组织——埃格蒙特集团(Egmont Group)。

　　金融情报机构在反腐败斗争中的独特作用

　　建立健全惩治和预防腐败体系，教育是基础，制度是保证，监督是关键。FIU作为惩治和预防腐败的一项重要制度安排，其独特作用体现在以下几个方面。

　　增强反腐败工作的系统性

　　有助于掌握经济金融犯罪的规律性。通过对来自银行、证券、保险等金融行业，来自房地产、珠宝及贵金属销售等容易被洗钱活动侵害的非金融领域以及来自有关会计师事务所、律师事务所等中介服务机构的异常资金交易数据和可疑线索进行集中收集，并依据巨量数据的实证分析，有助于全面地掌握经济犯罪活动的规律，为制定预防和惩治腐败的政策措施提供有力支持。

　　有助于增强国内反腐败相关部门的协调性。反腐败工作需要包括执法司法、纪检监察、金融监管、海关、税务、工商管理等在内的众多部门的共同努力，实现相关部门的情报交流与共享，是加强合作的重要条件。正因为如此，作为一项全球反腐败共同接受的准则，联合国公约规定各缔约国都应当建立FIU，以实现“确保一国打击洗钱有关当局能够在国家和国际一级开展合作和交换信息”之目的。《四十条建议》第二十六条规定：“金融情报中心应能直接或间接地及时获得其所需的金融、行政管理和执法方面的情报，以确保其履行包括分析可疑交易报告在内的职能。”联合国《与犯罪收益有关的洗钱、没收和国际合作示范法：“关于金融情报机构的法令范本”》第二条规定：金融情报机构应当包括在金融、银行、法律、情报、海关或警察调查方面以及政府部门认为可利用的有其他方面特长的专家，还应当包括负责与其他部门合作的联络官。因此，FIU将有效整合各方面的相关信息，加强国内反腐败相关部门的情报交流，进而增强工作的协调性，提高反腐败工作效率。

　　有助于加强国际协作，增强反腐败工作的开放性。FIU根据国家授权可以通过双边或多边协定和框架、谅解备忘录及基于互惠基础上的互换，以及通过适当的全球性和区域性国际组织等，与外国对应机构进行情报交换。同时具有委托外国FIU进行境外调查的功能。根据《〈四十条建议〉的解释》第十五条：“金融情报中心应能代表外国对口部门进行与金融交易分析相关的调查。这种调查至少应包括：(1)搜索其包括与可疑金融报告相关信息在内的数据库。(2)搜索其他能够直接或间接登陆的数据库，包括：执法数据库、公共数据库、行政管理数据库、商业性质的可用数据库。”并且“各国不应引用要求金融机构保密的法律条款作为拒绝提供合作的理由”。这就为我们追踪和调查贪污腐败分子转移到国外的非法所得开辟了新的有效途径。

　　增强反腐败工作的预见性

　　有助于增强发现腐败线索的主动性。在经济金融化和金融全球化的今天，绝大多数贪污腐败和其他经济犯罪分子，都要利用金融体系来藏匿和转移其非法收益，以达到使非法收益在形式上合法化的目的，即所谓“洗钱”。尽管洗钱行为越来越隐蔽，但“黑钱”只要在银行或其他金融机构间流转就会留下记录。建立在大额和可疑资金交易报告制度基础上的FIU，通过对可疑资金交易进行监测和分析，能够及时发现潜在犯罪线索。这种新途径较之单纯依靠知情者举报或专项检查发现可疑线索的现行途径，一是更为主动，二是实现了对可疑行为的全天候监控，三是实现了对众多领域的同步监控。

　　有助于增强案件调查甄别的及时性与隐蔽性。FIU所运用的计算机监测分析系统可获授权进入各大金融机构和有关监管、执法部门的数据库，不仅能够获取即时数据，也能够查询档案数据。这就为反腐败当局及时开展涉嫌腐败案件的调查甄别提供了极大的便利，并且相当隐蔽。美国《爱国者法案》的第三章就明确规定该国金融情报中心FinCEN的一项重要职能是“向适当的联邦、州、地方和外国执法部门核实可能的犯罪活动”。

　　有助于兼顾一般性与特殊性，突出反腐败工作的着力点。反腐败的关注重点是各级领导干部，因为他们控制着权力和资源。作为一项重要的反腐败措施，联合国《反腐败公约》确立了对“公众人物”的账户进行“强化审查”的原则，金融情报机构正是落实这一原则的杠杆“支点”。《反腐败公约》第五十二条规定，“各缔约国均应当根据本国法律采取必要的措施，以要求其管辖范围内的金融机构核实客户身份，采取合理步骤确定存入大额账户的资金的实际受益人身份，并对正在或者曾经担任重要公职的个人及其家庭成员和与其关系密切的人或者这些人的代理人所要求开立或者保持的账户进行强化审查”，“以监测可疑交易从而向主管机关报告”。FIU依靠大额及可疑交易报告制度实现了对潜在腐败行为的全面监测，同时通过对“公众人物”账户强化审查所获信息的集中收集，又突出了监测重点。公众人物账户强化审查制度如与我国的领导干部收入申报制度等现行制度结合起来，将发挥强有力的反腐败作用。

　　发现监管漏洞的预警性。实践已经证明，金融情报机构通过对浩繁交易数据和账户信息的分析处理，能够发现金融监管方面的许多漏洞，如存款实名制执行问题，大额现金存取报备问题，公司账户管理问题，以及问题集中存在的地区和行业分布规律，等等，既有利于加强和改进监管工作，也有利于预防腐败发生。

　　增强把握规律性基础上的预见性。金融情报机构的工作有助于掌握经济金融犯罪的规律性，也因此从整体上提高了反腐败工作的预见性。

　　建立并发挥我国金融情报机构的作用，是反腐败工作与时俱进、不断增强创造性的具体体现

　　体现了重视金融和金融情报独特作用的反腐败新理念。2003年12月至2004年11月，全国各级纪检监察机关共立经济案件6.4万件,占立案总数的39.6%；2003年全国公安机关就经济犯罪立案6.5万起，涉案金额达840亿元人民币，可见腐败案件主要集中在经济领域，并且其他形式的腐败案件也往往涉及非法经济利益问题。经济领域十分宽广，要从各个具体经济部门入手，单打独斗去发现腐败犯罪线索，既不现实也往往事倍功半，必须抓住解决问题的关键环节。金融是现代经济的核心，集中反映着社会经济活动的方方面面；金融与社会各领域的关联度，其广度和深度是任何其他领域所不能相比的。从金融和金融情报入手来发现潜在腐败犯罪线索，这不仅拓宽了发现腐败线索的渠道，更顺应世界反腐败斗争的潮流，体现了我们对反腐败规律认识的深化和工作思路的与时俱进。

　　体现了反腐败技术手段的与时俱进。金融情报机构集中了多领域的专门人才并依托强大的计算机网络系统和分析软件开展数据收集和处理工作，体现了反腐败技术手段的与时俱进。

　　展现了注重反腐败国际合作的新视野。在全面对外开放的新环境下，反腐败工作仅仅局限于国内已不再适应斗争的需要，必须加强国际协调与合作，使腐败分子在世界任何角落都无处藏身。金融情报机构的建立表明我国反腐败工作的视野更加宽广。

　　建设国际一流的金融情报机构，为建立健全惩治和预防腐败体系贡献力量

　　反洗钱是反腐败斗争的重要内容。从根本上说，反洗钱工作要解决的无非是这样几个问题：一是规定“什么行为是洗钱”，这主要是立法机构和政策制定部门的职责；二是发现“谁在洗钱”，这是FIU和广大报告主体的职责；三是“绳之以法”的问题，这是执法和司法部门的职责。我国已有成熟的立法经验并有充分的国际立法实践做参考，所以第一个问题具有阶段性，比较容易解决。我们已有强大的公检法系统，第三个问题的解决其实不成其为新问题。我认为，我国反洗钱工作的真正薄弱点在于如何及时准确地发现洗钱线索，也就是金融情报的问题。金融情报的效率和质量，直接关系到整个反洗钱工作的有效性。

　　中国反洗钱监测分析中心从2004年4月开始组建，至今已整整一年。到2005年4月30日，我们已接收本外币数据3444万笔，导入系统可疑交易报告15133份，并接收到一些举报信息，同时我中心还移交了468条可疑资金交易线索，协查了多起跨国可疑资金交易线索。目前，我们正在加快“中国反洗钱监测分析系统”新系统建设，提高大额与可疑交易信息处理能力，实现本、外币大额与可疑资金交易统一监测。在不断巩固和完善银行业资金监测分析网络的基础上，努力研究、逐步推进证券业、保险业以及容易被洗钱活动侵害的非金融领域的反洗钱监测分析工作，建立全方位的覆盖全国所有行业的资金交易监测分析网络。我们要深入研究分析并不断总结和归纳我国洗钱和其他严重金融犯罪的方式、手段、行业和地区特点及发展趋势，为国家制定相关政策提供依据，为开展金融情报工作奠定坚实的理论和经验基础。同时，还要努力加强与国内打击洗钱和严重经济金融犯罪相关部门的协调与配合，依据国家授权和国际规范，积极开展与境外对口机构的情报交流与合作。

　　金融情报工作的特点对我们的队伍提出了很高的要求。我们始终致力于造就一支政治合格、业务过硬、纪律严明，具有崇高理想和献身精神的高素质金融情报队伍。通过正在我中心认真开展的“保持共产党员先进性教育活动”，我们进一步认识到，共产党员应当成为这支队伍的中坚力量。我们要针对当前金融情报工作人员普遍学历高、年纪轻的状况，切实加强思想政治工作，帮助年轻同志树立正确的世界观、人生观和价值观，增强使命感和责任感，克服浮躁情绪，兢兢业业、脚踏实地地工作，既具备敏锐的情报收集和监测分析能力，又能够按照法律和有关规定的要求严守国家机密并切实维护经济主体的商业秘密与个人隐私。

　　从国际范围看，我国建立金融情报机构相对较晚，因此我们的起点相对较高，有更多的机会学习和借鉴国外FIU建设的成功经验。我们一定要按照国际规范和标准，并根据我国反腐败斗争和反洗钱工作的实际需要，不断加强中国反洗钱监测分析中心的建设，使之成为国际一流的国家金融情报中心，为建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系作出应有的贡献。

　　(责任编辑　查子安)