金融联邦制：农信社改革新构想

　　许臻 谢群松

　　50多年来，中国农村信用社(以下简称农信社)管理体制问题虽经多次反复，但一直没有很好的解决。这次农信社改革试点方案提出要建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农信社自我约束、自担风险”的监督管理体制。这种管理体制，符合公共财政的改革方向，体现了“金融联邦制”原则，应当按照这一原则，进一步理顺有关方 面的职责和关系。

　　农信社改革方案体现

　　中国金融联邦制

　　中国当前的农信社改革方案强调，农信社的管理交由地方政府负责，并明确了省级人民政府在对农信社管理方面的四项主要职责。方案明确提出，对于高风险机构的处置，中央银行提供临时支持的前提是省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划；对于专项再贷款的发放，要求由省级人民政府统借统还。因此，中央和地方在农信社管理方面的基本职责的划分已经非常明确。在农信社的管理交由地方政府负责，而其他金融机构的监管交由中央政府负责的情况下，中国的金融联邦制初具雏型。

　　将农信社的管理交由地方政府负责，在农信社管理体制上贯彻金融联邦制原则不仅是必要的，而且是可行的。

　　农信社金融风险的影响范围的地域性。从资金来源看，农信社的资金主要来源于当地。农信社的资本金为当地社员的入股或当地农民、农村工商户和各类经济组织的入股；农信社的存款也主要来源于当地的居民或各类组织。因此，如果农信社发生风险，那么其影响范围也主要是当地，即农信社风险的影响一般情况下是地域性或区域性的。

　　当地金融生态影响农信社金融风险 作为社区性地方金融机构，农信社的资产质量也受当地金融生态的影响。如果地方政府能够为农信社的发展塑造一个良好的金融环境(比如信用环境)，那么农信社的发展将具有一个坚实的基础；相反，地方政府如果将农信社视为“第二财政”，随意干预农信社的经营活动，那么农信社肯定无法持续发展。因此，农信社的风险来源与当地政府的行为息息相关。

　　农信社受益范围的地域性。农信社是农村金融体系的重要组成部分，服务的对象是农民，服务的区域是农村，服务的目标是促进地方经济发展和社会稳定，因此，创办农信社的受益范围基本上也是地域性的。据统计，截止到2004年年末，全国农信社贷款余额占金融机构贷款余额的10.32%，而同期农业贷款余额占全部金融机构农业贷款余额的比例达86.25%，农信社成为名副其实的“支农主力军”。因此，地方经济是农信社改革和发展的“主要受益者”，地方政府应当有动力也有责任对农信社进行管理和支持。

　　将金融联邦制“进行到底”

　　为提高管理效率，优化监管资源配置，有必要根据金融联邦制的原则，进一步理顺农信社管理体制方面的职责和关系。

　　进一步明确省级政府管理农信社的性质。从理论上讲，省级人民政府可以基于两种权利对农信社进行管理：一是行政管理权；二是所有权。对于绝大部分农信社而言，目前省级人民政府(乃至地方政府)并不持有股份。因此，如果省级人民政府试图通过所有权的方式管理农信社，那么一方面需要注入大量的资金，这对地方财政是个不小的负担，另一方面在地方政府真正成为农信社股东之后也难以解决政府产权的增值保值问题。因此，通过所有权的形式对农信社进行内部管理并不是省级人民政府的最佳选择，省级人民政府只能通过行政管理权对农信社进行管理。然而，目前省级人民政府在行使行政管理权对农信社进行管理时尚缺乏规范、有效的手段。有必要按照金融联邦制原则，制定专门的法律法规，明确赋予省级人民政府管理农信社的职责、权限和可以采取的手段。

　　寻求商业目标和政策目标的和谐统一。 这次改革，要求充分发挥农信社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，要求农信社更好地支持农村经济结构调整，帮助农民增加收入，促进城乡经济协调发展。因此，农信社不仅要做到自我发展、自担风险，而且要承担一定的政策性任务。农信社作为一个经济组织，特别是一个资本联合体，这种政策性任务不可避免的会与其内在的资本扩展冲动相冲突。如何协调外在的政策性目标和内在的价值最大化目标，是构建科学有效的管理体制时需要考虑的一个重要因素。

　　一般而言，存在三种可能的机制，可以用来协调这两个不同的目标。一、两个目标本身的一致性。与国有独资商业银行相比，农信社在支持“三农”方面存在一定的比较优势。例如，国有独资商业银行的机构撤并，使得信用在农村地区开展业务存在一定的绝对比较优势。上述比较优势是农信社的生存和盈利空间，使得农信社在实现利润最大化的同时，又实现支持“三农”的政策性目标。二、政策引导。可以实施适当的财政、税收、金融等政策，通过利益机制，引导农信社在追逐利润的同时，实现既定的政策性目标。例如，对于农业贷款给予一定的财政补贴；根据支农力度给予一定的税收优惠。三、法律或行政强制。即使用法律或行政手段，强制要求农信社将一定比例的资金用于支农。

　　其中，第一种机制不可能完全协调农信社的商业目标和政策目标。在目前的情况下，应当主要考虑使用第二个机制，以尽量减少政府对农信社经营的直接干预。同时，应当根据金融联邦制的原则，中央和地方在引导农信社实现政策性目标时应进行适当的分工。例如，中央政府可以使用税收(例如税收优惠)和金融政策(例如资金支持或利率政策)，而地方政府则主要使用财政政策(例如财政贴息)。

　　当前，农信社改革已经在我国绝大部分省(市、区，海南、西藏除外)全面铺开。反思我国农信社改革的历程，总结此轮农信社改革的经验和教训，我们认为，金融联邦制作为中国金融体制改革的一个大胆创新，应当贯穿农信社管理体制乃至中国金融体制改革的全过程。

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　　金融联邦制

　　金融联邦制(financial federalism)是对财政联邦制的拓展。与财政联邦制一样，金融联邦制也根据金融的受益范围划分中央政府和地方政府的事权。将受益范围属于全国性质的金融监管赋予中央政府，将受益范围属于地方性质的金融监管赋予地方政府。但金融受益范围只是划分中央政府和地方政府的事权的辅助依据，金融联邦制的实质在于根据金融风险的性质来划分中央政府和地方政府在金融风险监控和处置方面的职责。如果风险的来源和影响是全国性的，则由中央政府进行监控和处置；如果风险的来源和影响是地区性的，则由地方政府进行监控和处置。通过上述划分，可以明晰中央和地方在金融监管中的职责，从而调动中央和地方两个积极性，优化监管资源的配置，提高金融监管的整体效率。

　　(作者许臻系中国人民银行支付结算司副司长，谢群松系社科院金融研究所博士后流动站学博士。本文仅代表个人观点。)