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作者 彭戈
施之于中国官员的制度之网正在越收越紧。日前有消息传出，酝酿已久的领导干部政绩考核评价标准及细则正在紧张制定中，有望在未来数月内颁布。值得关注的是，这套针对官员的政绩考核体系中，将首次引入“政绩成本分析”理念。在官员政绩接受考核的同时，为取这些政绩所付出的投入和代价也将被定量定性分析。
遏制“数字出官”
中国人民大学政府管理与改革研究中心理事长刘骧东在接受记者采访时表示，对政府官员的政绩考评标准制定工作是由中组部牵头进行，同时多所知名高校的研究行政管理的资深学者参与的。正在制订的官员政绩考核评价标准有四个特点，即具有前瞻性、科学性、创新性及易操作性。该考评标准将最大限度地减少人为因素，在继承传统方法的基础上，还将吸收应用国外人才考核评价的经验。
“考评标准涉及到六个方面，对政绩进行成本分析就是其中一个重要方面。”刘骧东表示，所谓政绩成本分析，即是不仅看取得的政绩，还要看为此付出的投入和代价，把发展的成本高低作为判断和衡量政绩的标准之一。正确评价政绩带来的现实成效与长远影响，避免不计成本和代价的重复建设、资源浪费、环境破坏等。
在观察人士看来，在官员政绩考评标准中加入“政绩成本分析”一项有着重要的导向意义。其直接针对的是很多地方官员延续多年的那种“不计成本”式的政绩观念。
四川行政管理学会研究员刘季林表示，如何考核各级政府和领导干部的政绩是一个非常复杂的问题。多年以来，国内都是采用以GDP增长率为官员考核的主要标准，并以此来决定官员的升迁。这种考核标准现在已经暴露出巨大的弊端，导致各级政府和一些领导干部政绩观扭曲：为了GDP指标不惜牺牲环境；只顾眼前利益，忽视长远发展和长期利益；大搞形象工程，不计成本，只要结果和成绩。“在这种政绩观念的引导下，就出现了诸如198个城市向国家申请建立‘国际大都市’之类的怪现象。”
刘季林表示，这也是国家公共管理逐渐走向科学化的表现。他表示，中国的行政成本一直居高不下，而对官员政绩进行成本分析，“除了在一定程度上能遏止‘数字出官’外，更深层次的目的是降低行政成本，提高政绩效率。”
实施难题
虽然外界对于在官员政绩考评中引入“政绩成本分析”的实效有相当的期望。但从实践的层面来看，仍然面临着一些问题。
“一个主要问题是防止政绩成本分析的空洞化。”一位不愿透露姓名的四川省政府官员表示，尽管以前并未明确列入领导干部政绩考核标准，但国家也一直三令五申禁止有损公共利益的施政措施，“但从一些地方的实际情况来看，这并没有阻止住那些以相当代价制造出政绩的官员在接受考核时，以‘报喜不报忧’的方式获得了上级的肯定。而这种情况在官员考核引入‘政绩成本分析’指标后仍可能存在。”
该人士表示，由于上级考核部门与考核对象之间的“信息不对称”，上级考核部门没有充分掌握一个地方官员的政绩及其成本的全部信息，仅仅依靠报表、汇报、官方统计数字来评估官员政绩，“成本分析”将可能因数字或事实失真而发挥不了应有的作用。此外，受考核的官员为了得到一个较好的考评结果，也可能出现动用权力资源，隐匿政绩成本的情况，“要想有效实施，在制度设计期间要充分考虑到操作性的问题。”
而国家高等教育行政学院经济研究中心主任董险峰也认可这一观点。他表示，政绩考核不仅仅是一个对结果考核的评价体系。由于政策的决定是不具有可逆性的，可能在考核政绩时已经造成了损失。因此，政绩考核需要全盘考虑，是一个可持续性的体系。干部考核标准的科学性、可操作性、公平公正性和地域性都是很重要的，不能朝令夕改。
“兰州试验”的可能
在新考核体系虽然引入了“政绩成本分析”，但由于在实施上基本仍是政府部门的自我评价模式，因此人们所称的“制度性缺陷”仍将不可避免地存在。这样将有可能影响到考评制度的实际实施效果。
在这种情况下，有来自民间的观点认为，从强化实施效果的角度考虑。在这套政府内部考评机制出台后，再逐步引入一些新的考评模式。四川行政管理学会的刘季林即持这一观点，“可以适当借鉴国外的做法，引入社会评价体系”。
他表示，在国外很多国家，对政府官员的考核是沿用两类评价体系，一个是政府部门的自我评价体系；另一个是社会评价体系。社会评价的渠道一般有三种，一是来自基层的代表和群众，二是媒体的评价，三是社会中介机构特别是调查机构的评价。刘季林认为，通过引入社会评价体系，可以对政府自我评价体制形成一种补充，“通过政府的监督和社会监督的合力，能够达到更好的效果。”
事实上，在政府部门和官员考核领域引入社会评价体系在国内已有先例。去年10月，一个学术性的非政府中介机构——兰州大学中国地方政府绩效评价中心接受甘肃省政府的委托，以独立第三方的身份，对甘肃的政府部门进行评议。该中心在通过上万份问卷和多次调研座谈之后，在今年3月形成了对甘肃省14个市、州政府和39家省属职能部门评价的《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》，并通过省政府对外公布。这项被外界称作“兰州试验”的第三方政府绩效评价在全国尚属首次，“外部评价”作为一项制度创新实践而备受瞩目。刘季林认为，兰州的经验“在适当的时机可以为各地乃至中央政府推广”。
(本报记者张荣旺对此文亦有贡献)
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