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本报记者 叶静 发自北京
“人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。”这是即将提交全国人大法工委的《行政诉讼法》修改稿中的明确规定。
“这也就意味着‘红头文件’将纳入司法机关的审查范围，而在1989年实施生效的《行政诉讼法》中这是不可能实现的。”负责此次修改稿起草工作的中国政法大学法学院院长马怀德教授在接受《第一财经日报》记者采访时说。
据了解，1989年实施生效的《行政诉讼法》虽然明确规定了公民、法人和其他组织可以对行政机关实施的具体行政行为提起诉讼，但也同时规定对法律、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为不可以提起诉讼，而这些抽象行政行为就包括我们通常所说的“红头文件”。
马怀德告诉记者，如果不能把抽象行政行为纳入诉讼的范围内，将不利于行政法的建设。因为行政机关行使权力的方式之一就是制定规章、决定、命令，同时这些规定对公民、法人、其他组织又具有普遍的约束力。
他举例说，比如县政府随便出个“红头文件”，其抽象行政行为很可能越权违法，侵犯公民、法人、其他组织的合法权益，但是却没有一个对其有效的约束监督机制。以前虽然有人大和上级部门的审查，但马怀德表示，这些方式实际上很难启动，也没有动力。因此，对《行政诉讼法》中的相关条款进行修改，已是当务之急。赋予司法机关审查权限，将会有效地激活监督机制。
不过，就具体哪些规定可以提起诉讼，参与修改《行政诉讼法》的专家们目前还没有达成一致意见。
马怀德透露，虽然从理论上来说，司法审查可以有更广的范围，但从实际操作的可能性来说，应该是除《立法法》规定的法律、法规外，公民对其他的规章、命令等规范性文件都可以向法院提起诉讼。因为如果对《立法法》中规定的法律、法规等提起诉讼的话将不利于现行法律体系的稳定。
由于个人起诉不一定代表民意，马怀德说，在公民对抽象行政行为提起诉讼之前，将先由检察院代表民意提起公益诉讼；原本提起诉讼的公民、法人和其他组织则作为第三人参加诉讼。同时，为了防止检察院的不起诉行为可能给公民带来损害，修改稿中也明确规定，检察院决定不起诉的，提起申请的公民、法人或其他组织可以提起诉讼。而中级人民法院则比较合适受理这类案件，这样既不会离基层太遥远，又能保证审查质量。司法机关在依照相关程序进行审查后，对于违法的规章及其他行政规范性文件，人民法院可以判决撤销，或确认违法。
目前，《行政诉讼法》的修改已列入十届全国人大立法规划，但人大具体审查及通过时间还不能确定。
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