政府转型：前行中的博弈

http://finance.sina.com.cn 2005年05月29日 15:34 21世纪经济报道

　　本报记者贾玉宝深圳报道

　　2005年，作为经济特区的深圳，已经走过了四分之一世纪的历程。

　　国人对于深圳的持续期待，是因为它为中国现代化进程提供了一个可资参照的本土化制度识别标本；而于深圳而言，要继续保有前行者的态势，就要在各领域继续率先改革，而

行政系统改革和政府转型则是新时期创新改革的重点。

　　其间，有困惑，有博弈，当然，也有默默前行的力量。

　　2005年3月25日，深圳市委书记李鸿忠在就职报告中，将深化行政管理体制改革和政府职能转变列为深圳今后重点改革创新事项的第一项。

　　如果将行政三分制和审批改革视为政府转型中管理职权的效率化路径，那么，行业协会民间化、事业单位改制和社区自治，则是剥离部分政府职能的另一路径选择。

　　自然，由此产生的政府将凸现其服务性；同时，它也是法制的，这意味着在程序合法的前提下，政府在执行上是强势的。

　　当然，改革未有穷期，改革领域亦非如上所能列尽，但即便是目前的改革，深圳仍要面临诸多的博弈。

　　行政三分制潜行

　　在行政三分制改革之前，从1981年至1994年，深圳进行了五次行政管理体制改革。

　　第一次为1981年至1982年，改革的主要任务是机构精简。这次改革的主要动作是撤销专业的经济管理机构，共撤销合并10多个专业主管局和20多个行政单位，局级行政职能机构由原来的65个减少到18个。1984年的第二次改革则建立了“四委五办”，加强了咨询决策部门，改革后，政府机构共有22个。1986年的第三次改革主要是减少行政管理层次，改革后，市政府机构增至39个。

　　而1988年的第四次改革则主要是撤销市委部门中与政府职能重复的机构，并将原由市委履行的行政职能全部转移给政府。改革后，市政府机构增至41个。1991年至1994年的第五次改革的重点是转变政府职能，改革后的机构数为近40个。

　　至2002年，深圳行政三分制改革胎动。与此前五次改革不同的是，此次改革的要旨不再是机构数的增减，而是行政权在决策、执行、监督如何实现协调和分离。

　　改革源于是年底通过的中共十六大报告。十六大报告“政治建设和政治体制改革”部分称，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”深圳市委、市政府以讨论会的形式认真研读了这短短的34个字。随即，深圳作为中央编制办公室选定的试点，开始了深化公共行政管理体制试点改革。

　　作为深圳试点改革方案起草人之一，深圳大学管理学院教授马敬仁对改革的后续进展颇多体会。“当时，深圳的改革思路正是按照十六大报告提出的决策、执行、监督相协调的原则要求进行的，主要是以大行业、大系统的方式设立决策部门，并就每个决策部门关联的业务设定若干执行局。决策局只管决策，执行局行使执行权(含审批权)，各司其职。同时，由于深圳市府有全国唯一单设的监察局，监督职能可以较方便地转化。”

　　“方案经过数十次的修改，但在推出后，改革阻力依然较大。”马敬仁称，阻力一方面来自深圳市府一些职能局，加之其他条件不具备，改革试点未能全面展开，但在交通等领域依然开始了试点。

　　其实，深圳市交通局试点的主导原则已由“决策、执行、监督相协调”变更为“决策、执行、服务相对分离”。在此原则下，组建了决策层即局机关各处室　和执行层即各专业分局等　、服务层即办事处　。

　　这一改革逻辑在深圳市政府文件中表述为“条块结合，以条为主”。

　　深圳市交通局原下辖六区分局，为块状结构，改革后，撤销各分局，而代之以条状结构的各专业分局，如改革后的客运、机动车、货运、港航、出租车等管理分局，另有运政监督分局、规费征稽办公室和市交通运输应急指挥中心。各专业分局统一管理市辖六区的专业业务，实行专门业务、专门管理、专门责任，避免了以前各区政令不一及管理层级过多的现象。

　　“不仅如此，拟开展的还有国土口，即以规划局为决策层、以国土局和房屋局为执行层。” 马敬仁称，在深圳37个局(办)中，目前有21个局有决策职能，将来决策局要减少，执行局要增加。“一个思路是分散决策权、集中执行权、强化监督权。”

　　未彻底的审批制度改革

　　管理条块改革的另一端是执行中的审批权及审批中的自由裁量权。

　　在《行政许可法》施行的2004年7月1日之前，深圳即奏响了全国行政审批制度改革的序曲，前后三轮，改革时间分别为1997年至1999年、2000年至2001年、2003年至2004年。

　　据深圳市政府公开数据，改革前，深圳市政府审批与核准事项合计1091项，第一次审批改革减至628项(其中取消286项，合并、调整减少191项)；第二次审批改革减至385项。

　　对此，从事深圳行政审批制度改革研究的李红光女士称，在第三次改革中发现，深圳市行政审批项目实存497项，比第二次改革后政府公布保留的385项多了整整112项。

　　为此，李红光不久前向李鸿忠写信反映此事，信中称，第三次审批制度改革清理工作至2004年5月结束，但至2005年一季度末，仅规划局、人口和计划生育局、气象局、建设局、安监局、贸工局6局审批已实施，其余31个局审批未完成法定化并公布实施。

　　“不仅如此，一些职能局还抬高门槛，辖管的部分审批项目与国家法规不符。”李红光称，如市建设局将城市新建燃气企业审批作为工商注册前置审批，市贸工局擅自增加酒类批发许可证审批，均违反了《行政许可法》第15条(该条规定，部门规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可)。

　　时至目前，“大深圳主义、小深圳习气”仍然盛行。一方面是行政干预继续扩张，既得利益集团成为进一步改革创新的最大障碍；而另一方面，民间思想的风起云涌也为政府改革提供了一种另样的推动力。

　　但可惜的是，在诸种力量竞合下，深圳审批改革未竞全功。不仅如此，随着《行政许可法》的颁行，更深层的自由裁量权的问题又浮出水面。

　　自由裁量权是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力。因此，它在具有法定性特点的同时，又具有自主选择性和相对性。也因为此，知名宪政学者陈永苗将自由裁量权称为“细节上的魔鬼”。

　　陈永苗的逻辑是，行政审批用以对经济活动中的违法违规行为进行约束和矫正，而实际上是更多地设置了过量的自由裁量权，导致过多权力的寻租行为，为腐败提供了土壤。而《行政许可法》由行政审批转向行政许可，就是在细节和程序上削减没有必要的自由裁量权。

　　李红光称，在第三轮审批改革中，深圳各局承诺改正或解决的问题仍未解决，如市工商局对分公司的年检及交年检费、人防工程易地建设费等问题都说明，地方政府在审批权中自由裁量无法可依。

　　也因为此，马敬仁称，自由裁量权是改革深化的关键，审批改革目前重点不在量的增减，而在自由裁量权，要对审批过程进行全程管理。“已向有关部门反映，争取深圳早日率先制订《政府决策规程》，规划全市、区的行政审批，同时，建立审批绩效的管理评估系统。”

　　剥离中的民间化路径选择

　　与条块改革和审批改革不同的是，深圳市行业协会署的成立，可视作深圳社会事业和公共服务社会化甚至产业化的一个开端，而事业单位改制和社区自治的方向也大抵如此。

　　2004年6月22日正式挂牌成立的深圳市行业协会署，下设综合协调处和指导监管处。其用意是将深圳目前的150多家的行业协会民间化。

　　与行业协会不同的是，深圳事业单位法人制仍是改革的一项期望。对深圳来说，目前在做的只是实现了事业单位职员制。该项改革见诸《深圳市事业单位职员管理办法试行　》(2004年11月10日颁行)。其核心是取消行政级别，无干部与工人之分，统称为职员。

　　作为全国惟一试点，2005年初，深圳事业单位开始竞聘上岗，即“双向选择、全员聘任”。问题的关键是向全员聘任，不能只是一个提法，而应是具体的步骤。否则，深圳改革的试点意义则大大弱化。

　　在同一逻辑下，深圳社区自治在一系列选举和维权事件中走向前台。

　　2005年2月，深圳市委、市政府颁行《深圳市社区建设工作试行办法》和《深圳市社区建设发展规划纲要2005-2010年　》。该两份文件确立了深圳在社区中居委会和政府工作站并行的体制框架(前者管决策，后者管执行)，即“议行分设”，同时将工作站置于居委会的管理之下，强化了社区的自治功能。

　　而居委会和业委会的选举，尽管有一些不协调音，但由于居民维权和自治意识的提高，大抵也在平稳推进。其间，百名业主请议事件颇堪一提。

　　2005年初，深圳市政府颁布了《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》下称《导则》　。3月15日前后，深圳碧岭华庭业主江山手持由深圳50多个小区的近百名业主联名草拟的一份建议书，来到广东省政府，深圳市人大、政协等有关部门，递交建议书，建议撤销《导则》，其原因是《导则》规定的业委会主任和副主任人选需深圳户籍等条款，内容和程序有违国家法律法规，侵犯了业主基本权利。

　　至5月，深圳市政府就《导则》的有关条款作出修改。

　　转型不等于退出

　　越位与缺位的矛盾是政府转型中首要面临的问题。

　　剖析这一问题，从根本层面上需要梳理三对关系：一是政府转型与发展的关系，如果政府继续单纯主导GDP增长，忽视社会问题，特别是弱势群体的利益诉求，其矛盾必然扩大；二是政府转型与经济社会协调发展的关系，发展和收入差距问题，协调发展问题，需要政府有正确的政策引导和合理的调节机制；三是政府管什么和不管什么的问题。

　　经过20多年的高速发展，深圳已进入内地城市的第一梯队，但由此产生的问题也日益突出。除土地、能源、水资源问题外，户籍、环境、治安等问题也日益激化。基于此，至2005年初，深圳自我重新定位为“效益深圳”，同时出台的《深圳市落实科学发展观调控指标体系》将“效益深圳”具体指标化，表达了深圳发展绿色GDP的真实意图。

　　深圳市政府一位官员称，在此体系下，深圳市政府自然要更多的思考越位与缺位的问题，但转型不是退出，主要是从经济建设型转向公共服务型。为此，两年多来，深圳强势实施了“净畅宁”工程和“城中村”改造。

　　深圳市委书记李鸿忠在担任深圳市长时曾称，要建设负责任、有权威、廉洁高效的政府。

　　李所言“负责任”出于以民为本思想，而“有权威”则是旨在建设法制政府。前述官员称，政府要依法行政，循法律办事，只要程序合法，就要坚决执行贯彻。而法制治市的另一面是市民依法行使权利。2004年以来，深圳在全市612个社区中建立了511个法律服务工作站。

　　“深圳问题的另一端是强部门、弱政府；强区府，弱市府。”马敬仁称，因此，改变部门和区府偏好，集中执行力，理顺市、区事权，显得尤为重要，这包括政策、程序、手续等方面。因此，搭建统一的法制平台，增强政府服务的执行力度，是深圳政府管理体系再造的基础之一。

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