萝岗：东进珠三角

　　见习记者 冯蓉蓉

　　广州报道

　　5月23日上午8点半，广州开发区管委会铺着大理石地面的大堂进出着行色匆忙的人们，刚刚从山东考察回来的政策研究室副主任肖伟明一早就被叫进了会议室。“主要是向领导 汇报兄弟开发区的成功经验。”

　　肖所指的“兄弟开发区”是青岛开发区，而“成功经验”则是从国家级开发区变身为行政区的经验。

　　5月20日，民政部官方网站上刊登了一则《2005年行政区划调整公告》，公告称，设立广州市萝岗区，其前身正是广州市开发区。

　　“别说政策研究部门，现在管委会的领导基本上都投入了区划调整工作。”广州开发区一行政人员告诉记者，“前前后后说了一年多，大家心里也早有准备了。去年12月28日，区里头搞20年区庆，既是对开发区20 年发展的成绩作一个盘点，也是对一段即将终结的历史作一番总结。”

　　从开发区到行政区

　　1984年，中国宣布成立第一批14个开发区试点，广州开发区名列其中。1985年，宝洁、安利投资设厂，至今，已经有89家全球500强企业投资于此。

　　在广州开发区提供的资料中，广州开发区“腾飞了四次”，从最初的国务院批准9.6平方公里的面积扩大到实际委托管理面积215.5平方公里。区划调整后，在广州开发区基础上设立的萝岗区版图将从现在的215.5平方公里扩大至360多平方公里。

　　“在开发区刚设立，功能还比较单一的时候，管委会模式由于反应灵活、高效，在吸引投资方面起到了很好的作用。但是现在，这种模式正面临挑战。”广州经济研究院副院长刘君里表示，新设的萝岗区，由原白云区的萝岗街道和经济开发区等地合并而成。广州经济开发区最初属黄埔区，自身拥有较大的经济自主权，前年，萝岗街道就划给了经济开发区后，使得这一地区具有了从一个经济区划向综合性行政区划转变的契机。

　　在开发区街道办的人员看来，开发区目前的这种管理模式，不仅有法律上的问题，实际操作中也存在诸多弊端。“因为没有社会管理权限，街道办只能挂靠在黄埔区或白云区，所以有些事情请示了开发区，还得请示黄埔或白云区，两头为难。”

　　如今，新设立萝岗区，从管理体制上来看，就改变了以前的扭曲状态，化解了体制矛盾。同时，新萝岗区在成立后，管理和发展都相对独立，将更能一门心思担负起广州东部经济带崛起的重任。

　　广州开发区管委会副主任朱秉衡是开发区的元老之一，他表示，开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区的发展，一度起到非常重要的作用。“但这个作用最终要走向消亡。不过，这是一个凤凰涅?式的提升，关键是要有可持续发展的规划理念，要有发展新城区的概念，这才能给开发区注入新的发展活力、新的内涵、新的功能。只有这样，开发区才能在新的起点上发展，而不是停留在原来的起点上。”

　　广州开发区经过20年的发展后，也已经不再是单纯意义上的开发区，不仅本身具有很强的经济实力，而且也拥有了很多社区，发展成一个城区，进行城市的公共事务管理已经是大势所趋。但是，它却没有相应的城市管理职能。所以，转变为行政区后，不仅能适应广州的“东进”战略，带动周边经济发展，而且能更好完成产业布局。

　　“特权”的终结

　　开发区人的荣耀不仅仅只是体现在世界500强的莅临，并且，它是一直高人半等的，在历史上，一直是副市级单位。

　　除了级别上的优越感之外，还有工资上的优越感。根据开发区2003年财政局报告显示，2003年单位从业人员年平均工资为29442元，比广州市单位从业人员平均工资高出1205元。2004年全区地区生产总值达560亿元，工业总产值达1338亿元，税收在49个国家级开发区中第一个突破100亿大关。

　　实际上，开发区的高权限、高工资2004年已经受到了挑战。2004年3月的广州市两会上，广州市人大代表谢礼雄拟领衔提出议案，将开发区为数巨大的财政收支，通过专题预决算报告或单独列项的方式，纳入人大监督。

　　据介绍，经济技术开发区行政管辖面积和经济功能区划不断扩大，经济实力不断增强，2003年国内生产总值达到423亿元，其财政收支是一笔不小的数目。如2003年投入基础教育的经费达8122万元，解决职工生活保障的应急资金达3200万元，科学城基础设施建设投资32.81亿元。议案认为，这些开支都是重大项目，理应接受人大的监督。但开发区管委会是市政府的派出单位，不是一级政权机构，区内没有人大的建制，其财政预决算没有像其他区政府一样向区人大报告，也没有向市人大报告，接受人大的监督。人大对政府工作的监督，在开发区出现了缺位。

　　对此，广州开发区于2004年12月13日制定了《广州开发区财政预算管理办法(试行)》。成立新的行政区之后，缺乏监督机制的矛盾即将解决。

　　记者了解到，广州开发区设为独立行政区，在全国是第一个，虽然目前全国已有几个国家级开发区采用的是与老行政区合并的办法，如青岛开发区跟黄岛区合并，宁波开发区与北仑区合并，但都不是独立成为新的行政区。但开发区如果是与原来的老行政区合并，由于原有的区政府各个部门俱全，合并后很难做到机构精减、高效，开发区的管理优势也很难体现出来。而独立成为行政区后，除了需要适当增设一些机构外，区委、区政府的架构可不做太大的变动，相关职能仍将由管委会行使，这样就既能确保开发区管理社会事务的职能及协调与城市发展的关系，同时还能保证开发区管理体制的高效灵活。

　　一旦变成行政区域之后，作为开发区高半级的行政权限也将成为历史，正如朱秉衡所说，延续下去的将是开发区的精神，继续带动广州经济发展的精神。