铁道部破天荒大招商寻求2万亿缺口下改革路径

http://finance.sina.com.cn 2005年05月25日 12:40 21世纪经济报道

　　本报记者包容冯青

　　北京报道

　　5月20日，铁道部在距其不远的中国科技会堂，召开了43个铁路项目推介招商会。这是铁道部有史以来，第一次大规模地将铁路建设项目公开向社会推介和招商。国内外大中型企

业、上市公司、金融界等80多家机构参加了此次会议。

　　铁道部发展计划司副司长张建平告诉本报记者：“反响意外强烈，已与多个机构达成了投资意向。”虽然他没有明示这些项目的总体投资额，但他透露说，仅武汉至广州铁路客运专线一项，投资就高达1160亿元，总体投资规模之大，可见一斑。

　　一个巧合是，招商会的次日，北京交通大学基础产业研究中心主办了“中国铁路投融资高层论坛”(以下简称论坛)。国务院研究室、国家发改委、铁道部等部委的官员，以及国家开发银行、北京交大等一些机构的专家悉数出席。

　　在铁路体制改革整体方案尚未出台的背景下，铁道部在投融资体制改革方面先行发力，颇耐人寻味。

　　缺口催生投融资改革

　　在铁路改革的时刻表上，让我们先把指针往回拨。

　　2003年以来，中国经济的高位运行，铁路运力不足已经成为制约国民经济快速发展的明显短板。由此，2004年1月，国务院出台了《中长期铁路网规划》(以下简称《规划》)。《规划》要求，中国铁路亟须实现跨越式发展。到2020年，国内铁路的营运里程将由现在的7.3万公里发展到10万公里，其中建设客运专线1.2万公里以上。

　　按照《规划》的目标测算，到2020年，铁路基建总投资额大约为2万亿元人民币，即每年需要的资金都在1000亿元以上。

　　尽管铁路建设耗资巨大，但来源却非常单一，大部分重担都压在了铁道部身上。

　　根据张建平副司长提供的数据，从2000-2004年，我国铁路全行业基建投资总额约为2709亿元。其中铁道部承担的资金占到了92%，另外8.9%为地方政府和企业投资资金，基本上没有来自民间资本和外商直接投资的资金。在2709亿元的投资总额中，其中47%来自铁路建设基金，25%来自国内银行贷款，自筹资金的份额不到9%。

　　张建平分析，造成这种现状的主要原因是铁路投资巨大、回收期长、赢利性和资产流动性比较薄弱。

　　铁道部总经济师于川给记者算了一笔账：2004年铁路全行业的运输收入为1794.9亿元，2005年的运输收入目标是1935亿元。但是包括运营、基本建设、长短期借款余额在内的资产负债率大约为35%左右。其中造成负债的最大来源是长期借款(包括内外资借款、企业债券)，大约为1500亿元左右。目前铁路全行业的净资产利润率(包含铁路建设基金在内)大约为8%。

　　于川认为，“铁道部作为单一的最大负债主体的困境必须改变，而这将取决于投融资体制改革的程度如何。”

　　而让铁道部更感紧迫的是，占投资大头的铁路建设基金，将在2005年底取消。如何拓宽资金来源、稳定融资渠道，成为铁路投融资体制改革亟待解决的问题。

　　为此，铁道部提出了“政府主导、市场化运作、多元化投资”的改革思路。

　　而2005年2月，国务院出台的《关于鼓励支持和引导个体私营经济等非公有制经济发展的若干意见》，明确规定：在铁路等行业和领域，非公有资本可以以参股、合资、合作、项目融资等方式进入。这为推动铁路投融资改革提供了政策支持。

　　但显然，仅有政策是远远不够的。

　　运价机制改革突破难题

　　对于民间资金来说，虽然现在政策上已经没有进入障碍，但必须有可靠的回报，这些资金才能投入铁路建设。

　　“于川估算的8%的收益率是比较高的，实际上有6%就不错了。这与目前中国高速公路平均10%以上的投资收益率相比，是有距离的。铁路的投资周期还更长，一般得15年。”铁道部政策法规司副司长赵果情说。

　　但是，铁路管理体制的落后，却让一些投资者犹豫不决。

　　中国的铁路改革始自1986年，先后有大包干、资产经营责任制、确立铁路局市场主体、网运分离等改革，但成效始终不大。2005年3月18日，铁道部宣布撤销全国41个铁路分局。这次改革结束了中国铁路系统长期以来实行的四级管理体制，即“铁道部—铁路局—铁路分局—站段”的管理体制，而代之以“铁道部—铁路局—站段”的三级管理体制。

　　不过，学者们并不认为此次改革具有革命性的意义。发改委综合运输研究所副所长汪鸣认为，这次改革并未触动铁道部实行“统一运输计划、统一核算”的财务体制的根基，至今还没有一个铁路局成为真正意义上的运输市场主体和经营实体。铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，不能直接从市场取得收入，缺乏经营自主权。

　　中信证券股份有限公司研究部高级副总裁于军分析说，“铁路融资能力决定于运价机制和铁路管理体制，目前的运价管制以及统一的管理体制社会资本难以进入。”

　　他认为，铁路是典型的网络型产业，线路交叉、过轨运输非常必然。如果不能按照公开、明确的规则确认收入和成本，股权融资就无从起步；其次，铁路由铁道部集中调度，运量分配直接决定线路的经济效益。如果不能解决公平性问题，将导致扭曲的同业竞争，市场很难接受。

　　一个现实的例证是，那些已经获得市场融资、体现投资主体多元化的合资铁路，也因管理体制和政策等因素影响，经营效益不尽如人意。根据铁道部统计，目前国内有29家合资铁路公司，运营着32条线路，营业里程占全国的10.6%，但是其总体经济效益并不理想。2003年总体处于亏损状态，亏损额高达7亿多元，亏损面超过50%。

　　如何在现有体制下，让社会资金能够汹涌而入，铁路管理者们煞费苦心。例如，在此次推出的43个项目中，铁道部对每个项目的运价都单独定价，设定一个最低价，并给出相应的浮动幅度。而且，据张建平介绍，在控股权问题上，这些项目也是开放的。

　　其实，关于整体运价制度的改革，铁道部也在一定程度上有所突破。

　　从2001年的春运浮动票价起，票价的浮动范围和水平由铁路主管部门和运输企业在国家授权范围内，根据市场供需情况自主确定。目前铁路客票的统一运价从当时改革延续到现在，据于川估算，综合计算后，铁路客运每人每公里的平均收益率大约是0.1元。“2005年以来，铁道部对于客票收入的政策是，谁开车，收入归谁，谁提供服务，向谁付费。已不再像2001年那样统收后再分配。”

　　货运价格由于种类不同，以及货运定价的历史沿革的发展，在今年4月1日货运运价调整之后，大约为0.4分／吨公里(其中不包括铁路建设基金在内)。“铁路货运价格的改革结果是，到2005年，在某一个铁路局管内的货运收入全部都是这个铁路局的，铁道部将不再做任何调节、集中和分配。”于川说。

　　但他也承认，目前最大的问题是在货运中关于线路使用费、机车牵引费、接触网使用费、车站旅客服务费的单价，在目前国铁公司内部是按照成本的基准来测算的。如果将来外资和社会投资经营者进入，这些单价如何合理确定，收益率、利润率、税金如何考虑，考虑到什么程度，还需要进一步探讨。

　　各方关注新政策的支持力度

　　如何进一步改革铁路投融资体制，铁道部的官员希望能出台一些新政策来主导铁路的投资。

　　赵果情在论坛上提出，建立一套完善的补偿机制来保障社会投资人投资铁路的利益非常重要。这个制度要由政府部门主导，要能弥补投资初期铁路行业收益率低于社会平均收益率的部分，再加上该行业长期的良好发展前景等，才能吸引更多的社会投资者进入。

　　张建平透露，目前铁道部正在申请对铁路企业税收实行优惠政策，例如推出“免五减五”的政策，即免前5年的税收及后5年税收减半，以期吸引更多的外资和社会投资。他同时建议，今年底取消铁路建设基金后，政府可考虑在财政预算里单列用于铁路投资的专项资金。

　　长期从事铁路政策性贷款的国家开发银行信贷管理局副局长马健，在论坛上也提出，“用有限的资金建设一种有利于铁路发展机制的效果，将远远大于直接建设铁路”。

　　他提议，可建立一项专门用于还本付息的统筹还款资金池——铁路发展风险防范基金。具体操作采取国家、铁道部、地方政府、相关投资者与银行共同承担风险，建立支出性基金，以优先股的形式，有偿使用，弥补运营初期经营资金和付息资金的不足，加快渡过现金流“前高后低”的困难期。

　　北方交通大学教授欧国立也认为，“如果都从财政的盘子里拿，不太可能。与其向国家伸手要钱，不如要政策。”他建议，可以利用铁路便利的交通运输带动周边的区域经济发展，例如在一些区域和铁路线路上，向国家争取沿线两岸的土地开发权来获得利润回报，实现交叉补贴。

　　显然，为了实现铁路的跨越式发展，达到《规划》目标，铁道部正在努力推进铁路投融资改革，但“在铁路体制改革滞后的条件下，这种努力的作用是有限的”。国家发改委交通运输司司长王庆云告诉本报记者。

　　据他透露，铁路体制改革总体方案，年内将无望出台。原因是“国务院高层认为，在目前铁路运力紧张的情况下，不宜马上出台对整个铁路系统震荡较大的体制改革方案”。

　　但王庆云也强调，“国家发改委非常重视铁路体制改革，马凯主任多次指示，在体制改革难以推进时，先推铁路投融资体制改革。”

　　他认为，目前的投融资改革步子还不够大，铁道部不仅要拿出几条好的线路项目来吸引投资者，更要提出实实在在的建议，让投资者愿意进来。尽可能地为投资者创造宽松的政策环境，让他们得到回报的同时，还能参与铁路的管理、运营和决定资金的使用方向。

　　“如果这些都做不到，所谓吸引投资就变成单一的圈钱了。”王庆云说。

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