破产法草案三审在即 一争议条款修改可能不大

　　本报记者 房煜 北京报道

　　5月17日，中国社会科学院法学所研究员邹海林告诉记者，《企业破产法》草案有望提交6月份召开的全国人大常委会第十六次会议上三审并获得通过。“现在我不想说什么了。”他婉拒了记者的进一步采访。

　　本报记者从一些参与该法起草的人士那里获得的消息是，之前引起诸多争议的《企业破产法》草案第127条，在提交三审时做进一步修改的可能性不大。

　　根据第127条的规定，破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及其它补偿金等，将作为优先清偿破产费用和共益债务后的第一顺序来清偿。央行和一些法学界人士一直对此持有异议，认为这一规定对债权人保护不力。

　　以人为本和保护债权人

　　2004年12月，一位参与《企业破产法》草案起草的人士就曾告诉本报记者，这部法律有望在提交当月召开的全国人大常委会第十三次会议上三审并获得通过。但之后该法并没有上会。2005年2月，《企业破产法》草案被明确列入4月的人大第十五次会议议程中三审，但却再次推后。

　　来自法学界的说法是，《企业破产法》草案几次推迟三审，是因为有关高层领导认为，参与立法的各方对“关键问题”仍存在严重分歧，不宜当时审议。而世界银行的一位知情人士透露，“关键问题”的核心就是《企业破产法》草案第127条。

　　5月17日，中华全国总工会法律工作部副部长郭军在电话中对记者说，《企业破产法》之所以迟迟未能出台，全是因为“某些法学家”的意见。

　　在《破产法》十年的立法过程中，“关键问题”曾经很多，但到2004年12月时，这样的问题只剩下一个：当企业破产的时候，全部破产财产是应当先偿还企业职工工资、社保金等费用，还是应当先偿还企业所欠的债务？特别是，当企业债务中有通过抵押等担保手段而设置的担保权时，抵押权人能否优先受偿？

　　2004年6月，在《企业破产法》草案第一次提交人大审议时，答案是肯定的。但是到10月份二审时， 劳动债权获得了优先受偿地位。在二审稿中，《企业破产法》第127条规定，把破产人所欠职工工资和欠缴的社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用，作为优先清偿破产费用和共益债务后的第一顺序来清偿。

　　全国人大财经委员会副主任委员贾志杰当时曾表示，“这是立法过程中的很大突破”。中华全国总工会和劳动和社会保障部也对此持支持态度。全国总工会副主席周玉清说，二审稿的突出特点之一是在维护职工合法权益、保证社会稳定方面有较好的表达。

　　但在《企业破产法》二审后，央行行长周小川曾在多个场合表示，如果让劳动债权优先于抵押债券受偿，银行将不得不作出抵御性调整，从而更不利于企业。

　　央行副行长吴晓灵也曾公开表示，破产法的目的主要是保护债权人的利益；职工利益的保护，则应该由劳动法、社保法等其他法律来承担。

　　《企业破产法》起草小组成员、中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光持相似的看法。他在接受本报记者采访时说，《破产法》不是“社会保障法”，解决企业破产后安置职工稳定社会的问题，可以有多种解决方案，不一定要靠破产法来完成这一任务。

　　央行另一位副行长项俊波也曾指出，劳动债权优先于担保物权，直接后果是银行债权追索难、不良资产回收率低，从而导致金融机构债权人消化不良资产的能力弱化，形成金融风险的诱因。

　　不过，中华全国总工会方面一直认为，“加强金融机构自身对借贷风险的防范、债权行为的规范管理，才是降低银行资产风险的根本所在”。

　　李曙光说，主张劳动债权优先受偿的人，更多的是从中国国情、历史和现实等角度出发，为体现“以人为本”的精神，以及考虑法条在现实中的可操作性，提出的带有政策考量的建议。

　　但是他认为，一旦担保债权被落空，则会导致“金融风险和银行坏账增加。”从法理上看，这样做打乱了市场秩序的链条，也打破了人们(市场主体)对市场的稳定预期。

　　世界银行专家William Mako在接受记者采访时说，保护债权人的失败很可能危害金融部门的长期发展、投资、增长和雇佣关系。

　　对职工利益的担心，也与过去人们对破产的理解偏差有很大关系。事实上，对于被提起破产诉讼的企业来说，“死亡”并不是“破产”制度的必然结果，破产制度对债务人只是一种压力机制。“李曙光说，提起破产诉讼并不只意味着退出，还包括重整机制和挽救机制。

　　出台时机之辩

　　自从全国人大1994年开始组织起草新的《破产法》至今已经经历了11个年头。其间，因在立法时机上的争议，该法一直未能安排审议。

　　2003年8月，《企业破产法》组成新的起草班子，再次启动了起草工作，2004年6月，《企业破产法》草案首次提交人大审议。草案共11章164条，除总则和附则外，对破产案件的申请和受理、管理人、债务人财产、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算以及法律责任等分章作了规定。

　　由于对一些核心条款争议不断，一直有人认为，当前也许并非《企业破产法》合适出台的时机。

　　比如有观点认为，《企业破产法》不如再等四年，等涉及政策性破产的国有企业问题都解决以后再出台。但是李曙光认为，现在的任务是让有市场化框架的《破产法》出来，拖得越久、市场为此付出的成本越高。

　　各种现实压力也在呼吁《企业破产法》早出来，欧盟不承认中国的市场经济地位，其中一条理由就是中国没有市场化的破产法。李曙光认为，社会诚信的建立取决于经济诚信的建立，经济诚信的建立在很大程度上取决于有没有市场化的破产法。

　　“所以，《破产法》现在出台的重要性，要盖过它在立法技术上如何完善的问题。第一步走出去了，可以减少整个市场的经济成本。”他说。

　　李曙光从一开始就参与了立法过程。对于这部仍然有很多争议的法律，他的看法是，从整体上看，当前的草案是朝着市场化的方向前进的。其立法价值、标准、整体框架是符合市场化要求的。虽然不排除在个别问题上有反市场化的条款。

　　他说：“如果要打分，我可以在心里给80分。”