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《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》指出：“2005年是改革攻坚的关键一年，要抓住当前有利时机，把改革放到突出位置上，用更大的力量推进经济体制改革。”改革进入攻坚阶段，面临着新的形势，体现着新的要求。正确把握攻坚阶段改革的特征，明确攻坚阶段改革的重点，是打好改革攻坚战的前提和基础。
攻坚阶段改革面临的新形势
1978年开始的改革迄今已经走过27个年头，传统的计划经济体制已被打破，社会主义市场经济体制初步建立，并逐步走向完善。但从现实生活来看，有的改革进展不快，处于滞后状态；有的改革仍止于表层，整体上没有实现质的突破；有的改革思路清晰，但在推进中出现了扭曲；有的改革带有浓厚的部门色彩，推出时就有明显的缺陷。从总体上说，改革在领域间、行业间、地区间表现得不平衡，改革的任务还十分艰巨。
当前，经济社会发展对加快改革提出了迫切的要求。近年来的宏观调控实践表明，我国经济生活中许多矛盾和问题之所以得不到解决，并不时出现反弹；一些地区之所以一味追求GDP增长速度，忽视发展的质量和效率；一些企业之所以热衷于追逐眼前利益，不思制度创新、技术改造和信用建设，其深层原因都在于体制和机制没有从根本上理顺。我国改革发展已进入关键时期，这既是“黄金发展期”，又是“矛盾凸显期”。国际经验表明，在这个时期，能否实现经济持续快速协调健康发展，避免大起大落、徘徊不前；能否顺利实现城镇化、工业化，避免出现“城市病”、“工业病”；能否逐步缩小收入差距，为实现共同富裕打下良好基础，避免造成贫富差距扩大；能否形成以自主技术、自主品牌和自主创新为支撑的可持续发展能力和高水平竞争力，避免因产业空心化和技术边缘化而导致自我发展能力和国际竞争力的丧失，关键在于是否有一个良好的体制和机制。因此，不深化改革，经济社会生活中的深层次矛盾和问题就难以从根本上解决，社会主义市场经济体制就难以高效有序地运转；不深化改革，经济结构就难以得到有效调整和优化，经济增长方式就无法实现根本性转变，科学发展观就不能真正落实，经济社会协调发展、构建和谐社会就会陷入空谈。
由此可见，当前发展已进入关键时期，改革已进入攻坚阶段。进入攻坚阶段的改革，呈现出一些新特点。从总体上看，改革形势空前复杂，改革难度大大增加。
从改革内容看，目前面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险较大的改革，改革到了真正啃“硬骨头”的时期。不仅如此，很多问题的解决，包括经济体制改革本身的深化，已与政治、文化、社会等方面的改革连在一起，改革真正成为庞大的系统工程。
从改革动力看，一方面，在改革初期，人心思变和良好预期形成的广大人民群众的改革热情十分高昂，社会的动力与政府的牵引力紧密结合，带动改革快速推进。然而，随着改革不断深化，由于改革的渐进性以及改革操作过程中出现的某些失误和不规范行为等，人们对改革成果的分享存在差异，其中有些差异是不合理的，这在一定程度上影响了人民群众改革热情的充分发挥。另一方面，伴随着改革的深化，一直作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的对象。自己改自己，甚至是大幅度放弃自身拥有的权力和利益，这毕竟不是容易之事，其积极性也会受到影响。
从改革方式看，改革初期，由于时间和地域推进上的差别，改革探索的空间和政策应用的空间都比较大，政府可以通过给予优惠政策和赋予地区在整体或某些方面的探索权力来推进改革，政府的主导性很强。随着改革领域的广泛化和改革探索权的普遍化，随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化，由政府给予优惠政策进行改革的空间非常有限，政府通过行政手段主导改革的能力也受到挑战。
从改革要求看，人们对改革效应的预期普遍提高，对改革成果分享的要求明显增强，改革的目的性日趋清晰和强烈。改革到了现阶段，已从以“破”为主转变到“破”“立”并重和寓“破”于“立”，其建设性要求明显增强；已从主要是利益调整转向利益调整和利益增进并重，从利益倾斜转向利益兼顾，要求使广大人民群众都能分享改革发展的成果。
改革攻坚需要解决的体制性课题
市场化改革的过程，是从封闭走向开放、从单一主体走向多元主体的过程，因而也是利益关系日益复杂的过程。建立适宜的体制，兼顾多元利益主体合理的利益诉求，是改革的要求，也是改革的难点和关键。深化改革，要求认真梳理复杂的利益关系，着力解决一些影响经济社会发展和新体制建设的体制性课题。
建立健全保障农民收入稳定增长的体制和机制问题。农村经济体制改革的目的是促进农村经济稳步发展和农民收入持续增长。改革开放以来，农民收入增长速度几起几落，去年农民收入增长创1997年以来的新高，达到6.8%.但应该看到，这一高增长相当程度上来自强力的扶持政策和优惠性改革措施。继续采取大力度优惠政策的支持已没有太大空间，关键是真正建立起保障农民收入稳定增长的体制和机制。而要做到这一点，有几项改革相当重要：一是基层行政管理体制改革，尤其是乡镇机构改革。3.8万多个乡镇有120多万吃财政饭的各类人员，其庞大的公务支出形成对农民增收的沉重压力。二是农村土地制度改革。在坚持土地家庭承包经营这一基本经营制度的前提下，应从实际出发，探索搞活土地经营权的有效途径，实现规模经营、集约经营。三是农村公共服务体系建设。应以财政、金融、科技、社会保障为重点，建立为农民提供公平、优质、快捷和价格相对低廉的公共服务体系。四是继续改善农村富余劳动力转移就业的体制环境。通过进一步改革户籍制度、取消农民进城就业的限制性规定等措施，探索建立城乡平等就业制度，推进城乡劳动力市场一体化。
城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制创新问题。逐步改变城乡二元结构，推进城乡一体化，既是社会主义市场经济的本质要求，也是生产力发展的必然结果。推进城乡一体化，一个关键内容是使农民在社会管理和公共服务中享受平等待遇，包括与城市人口平等的户籍管理制度，就业与转移流动制度，社会保障制度，财政、税收制度，金融与科技、教育、文化、卫生服务制度等。但这一改革至少受到两个方面的制约：一是政府以财力为基础的公共服务能力的制约；二是城市容纳能力的制约。因此，在把握经济快速发展的有利时机、推动城乡一体化的进程中，社会管理和公共服务体制创新必须从我国国情出发，注重同社会稳定的有机衔接，坚持试点先行，在充分积累经验的基础上分步提升、稳步推开。
产权多元化格局下保持国有经济控制力问题。从发展生产力的要求出发，这些年国有经济领域的改革从两个方面不断向前推进：一是结构调整。适当收缩国有投资的分布面，推动国有资本投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。二是制度创新。按照建立现代企业制度的要求推进国有企业改革，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化。在国有经济的分布面总体收缩和国有独资企业数量逐渐减少的情况下，始终保持并不断增强国有经济的控制力，是改革面临的一个重要课题。毫无疑问，我们必须始终坚持国有企业改革的大方向，同时更加科学规范地推进国有经济改革，不断增强国有经济的活力、效率乃至控制力。首先，完善一般竞争性领域国有资本通过市场公平竞争而灵活进退、合理流动的机制，使竞争性领域国有企业的进退由市场来决定。其次，保持国有资本在涉及重要行业和关键领域企业中的控制地位，视情况实行绝对控股、相对控股或其他控制形式。第三，建立国有资本出资人代表的责任制度和约束机制。通过国有资本出资人代表的市场遴选和强有力的激励与处罚制度，促使其切实负起维护国有股权和国有资本保值增值的责任。
非公有制经济发展中无形障碍的克服与有形监管体系的建设问题。经过多年探索，鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策法规体系已大体建立起来，但不少非公有制企业仍感觉面临许多体制性障碍。问题主要出在两个方面：一是缺乏具体的制度安排；二是没有能在操作层面把有关政策法规落到实处。因此，关键是要把党和国家关于非公有制经济发展的政策法规体现在各个行业、各个领域的规制和社会管理的各项措施中。从现实看，有两个薄弱环节值得高度重视：第一，非公有制经济发展的有形障碍往往受到关注从而被着力排解，但有规不依、滥用职权和敷衍拖沓等无形障碍在很多地方严重存在，这种无形障碍往往比有形障碍危害更大；第二，寻求非公有制企业与其他企业的平等权利往往受到高度重视，但对非公有制企业自身的制度和管理缺陷，如损害劳动者权益、缺乏诚信等，往往监督、约束和引导不力。有鉴于此，必须加大相关配套改革的力度，建立起有效排解无形障碍和积极实行指导监督的制度体系。
地区发展与全国统一大市场构建问题。加快建设全国统一市场，是建设完善的社会主义市场经济体制的重要任务。当前存在的主要问题是，一些地区和部门为求得自身的发展，往往设置行政壁垒，实行行业垄断，实施地区封锁，其结果是重复建设严重，资源浪费巨大，假冒伪劣盛行，市场分割加剧。解决这些问题，经济处罚、法律惩治、行政干预都是必要的，但根本的是理顺体制和机制。为追求地区发展而不惜妨碍全国统一大市场建设，从体制上说主要根源于与职务升迁密切相聯的领导干部政绩考核体系和与地方事权不对称的财政税收体制。因此，必须加快相关体制改革，促使资源更有效率地配置，使地区经济发展与全国统一大市场建设的一致性尽快成为现实。
收入分配体制改革中效率与公平的协调问题。地区之间和部分社会成员之间收入差距过大的问题，已影响到经济发展和社会和谐，需要采取有效措施加以解决。但收入分配问题牵扯面广，其体制创新必须统筹兼顾社会各方面群众的利益，必须考虑到我国生产力发展的现实水平，同时应在公平和效率间寻求合理的协调。从维护中华民族的长远利益和紧紧抓住重要战略机遇期考虑，我们仍然需要高度重视效率。但当前应把公平放在更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，朝着共同富裕的目标稳步前进。从现实情况看，在体制建设上应把握这样几点：第一，从总体上说，注重公平应把重点放在维护过程公平和机会公平上，同时兼顾结果公平。特别是要打破行业垄断、岗位垄断、身份垄断等体制性障碍。第二，整顿和规范收入分配秩序，应把重点放在从体制和机制上解决运用公权力把整体利益和公众利益合法却不合理地转化为局部利益或个人利益的问题。第三，在收入分配政策和社会保障政策方面，应把关注和关怀的重点始终放在农民和城镇贫困人口身上。对他们既应重视机会公平又应重视结果公平，建立起稳定的支持、扶助机制。第四，始终把尽可能实现劳动者就业作为解决收入差距过大和推进社会保障体制建设的重要内容。
混合所有制经济格局下政府的有效管理和调控问题。随着国有经济领域改革的不断深入以及非公有制经济向纵深领域的迅速拓展，混合所有制经济在一些地区已占据主体地位，并将继续不断发展，逐渐在全国占据主体地位。政府在自主性很强、缺乏外部直接约束依据的混合所有制经济格局面前，如何继续实施有效的管理和调控，是深化改革面临的一个重大课题。这实质上是一个政府管理和调控方式的改革问题。混合所有制经济的发展，要求政府从直接的指令性管理和行政干预转向间接调控，从直接办企业转向通过市场引导企业。实现这个转变，并确保政府对能动的微观基础实施有效的管理和调节，必须推进这样一些改革：一是建立灵敏、协调的经济手段调节体系；二是依照事前约定、违约严办的精神，进一步健全保障市场主体权益、强化市场主体责任的法律法规体系；三是建立健全社会信用体系和失信惩戒制度，加强对企业、个人信用信息的征集、分析与监督评价；四是积极发展独立公正、规范运作的行业协会、商会等市场中介组织与服务机构，加强政府与企业间的有效沟通。
政府职能转变的体制和机制建设问题。政府职能转变是行政管理体制改革的核心，也是建立完善的社会主义市场经济体制的重点。经过这些年的探索，政府的职能已得到科学界定，但“错位”、“越位”和“缺位”的现象仍然存在。政府职能转变是一个复杂的系统工程。使政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，不仅要推进政府管理体制本身的改革，更要推进相关配套改革。一是继续推进国有经济的战略性调整和国有企业的股份制改革，使混合所有制成为经济成分的主体，从体制和机制上割断政府对企业或微观经济活动的直接干预；二是继续推进干部人事制度改革，建立全面落实科学发展观的领导干部政绩考核体系；三是推进财政税收体制改革，在科学划分中央政府和地方政府事权的基础上，建立与之匹配的财政支持和税收分割体制；四是推进金融体制改革，形成直接融资与间接融资相结合的多层次融资体系和方便快捷的金融服务体系。
在扩大开放中实现自我保护的制度保障问题。随着对外开放的扩大，我国经济融入世界经济的程度不断提高，经济管理体制和运行机制与国际通行规则逐步实现联接融通。这给我们既带来了机遇，也带来了挑战。当前，发达国家仍然把握着国际规则制定的主动权。因此，在扩大开放中实现自我保护并建立起有效的制度保障，是涉外经济体制改革中需要着力解决的一个课题。一是遵循世贸组织规则，抓紧制订和完善市场准入标准与技术贸易标准，利用反垄断、反倾销、反补贴和保障措施等手段，合理保护国内产业；充分利用多边规则和世贸组织争端解决机制，打破贸易壁垒，应对贸易摩擦；积极参与多边经贸活动和世界重要经济政策的制定，完善与发达国家的对话机制，推动建立新的多边经贸规则。二是有效运用资本控制、知识产权保护等方法，增强对关键行业和领域的控制力；有效利用财政、税收、投资、金融、外汇等多种政策手段，构建扩大开放与合理保护的自主调控机制。三是进一步发展和规范各类行业协会、商会，建立非政府机构解决贸易争端的机制。四是强化对商品进出口、资源性产品转移、资本跨境流动的监测，建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警机制。
经济体制改革与其他改革的相互衔接问题。鉴于传统体制的突出弊病，我国的改革直接从经济领域展开。经济体制改革在推进过程中越来越触及其他领域的改革，越来越要求推进其他领域的改革，以与之相配套。例如，建立健全现代企业制度，要求推进干部人事制度改革；推进全国统一大市场的形成，需要改革全国执法体制和司法体制；等等。改革越向深层推进，各方面、各领域的联动性就越强，而各方面改革能否协同配套推进，不仅制约着经济体制改革的进程，而且决定着经济体制改革的成效。因此，从整体上考虑，在出台经济体制改革的各项措施时，应从落到实处和务求实效上着眼，积极配套推出其他方面的改革措施。与此同时，在操作中应充分考虑国情特点，把握好相关改革措施出台的力度、时机与节奏，并充分考虑改革措施实施中可能出现的风险，切实做好应对准备。（作者：范恒山）
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