经济杂志：银监会副主席唐双宁细解金融改革

　　文/本刊记者 周阳

　　唐双宁,1954年生人，满族，曾担任中国人民银行分行行长、信贷管理司司长、银行监管一司司长、国有独资商业银行综合改革领导小组办公室主任，现任中国银监会副主席。

　　《经济》：您提出国有商业银行改革具有明显的阶段性，划分为三个阶段，这三个阶 段分别具有什么样的特征？

　　唐双宁：我国国有商业银行改革是阶段式向前推进的。

　　1984年以前，我国实行的是“大一统”的银行体制。1984年，在中国改革开放的大背景下，人民银行专门行使中央银行职能，工农中建成为国家专业银行。自此，中国形成了各司其职的二元银行体制。这是专业银行改革阶段。

　　1994年，国家又成立了三家政策性银行，实现了政策性金融与商业性金融的分离；1995年，《中华人民共和国商业银行法》明确了四家专业银行的“国有独资商业银行”的法律地位。1997年，亚洲金融危机爆发，同年11月中央召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列国有商业银行改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四家银行资本金；将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司；取消贷款规模，实行资产负债比例管理；强化法人管理、绩效考核等。

　　这一阶段，许多先进理念和方法开始引入，经营绩效和风险内控机制逐步建立，外部行政干预明显弱化。但就总体而言，这一阶段的改革尚未触及到体制等深层次问题。这一阶段应该属于国有独资商业银行改革阶段。

　　2003年底，国务院决定选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，并动用450亿美元外汇储备注资，希望借此从根本上改革国有商业银行体制。此次改革总体上分为三个步骤：财务重组、公司治理改革、资本市场上市。自此，国有商业银行改革进入股份制改革阶段。

　　应当说，前两个阶段的改革以治标为主，为第三阶段的改革作了充分准备，第三阶段的改革标本兼治、治本为主。所谓治本，就是借鉴国际股份制银行的通行做法，对国有商业银行进行彻底的股份制改造。股份制商业银行制度是当今世界各国普遍采用的一种制度模式，到目前为止还没有哪种制度模式能超越它。因此，股份制改革是中国银行业发展过程中的必然选择。

　　《经济》：我们注意到，进行到第三阶段，更加强调“一行一策”的布局，这又是基于什么样的考虑？

　　唐双宁：国有商业银行是我国银行业的主体，在国家经济资源配置和支付系统运转中处于十分重要的地位。国有商业银行改革涉及方方面面，需要统筹兼顾，精心准备，周密部署。因此，在国有商业银行第三阶段改革决策时，经过了反复论证、充分比较、多方权衡、慎重取舍，总结起来，主要有以下几点基本考虑：

　　一是先易后难的考虑。国有商业银行股份制改革与整个经济体制改革特别是国有企业改革相互交错、相互联系、相互转化，加剧了改革的紧迫性、复杂性和艰巨性。在股份制改革论证阶段，开始曾设想横向推进，同时起步，但决策难度非常大。后由横向推进改为纵向推进，一行一策，选择条件相对较好的行率先试点。这种先易后难的策略极大地加快了改革进程。

　　二是组合操作的考虑。按最初改革方案，消化四家银行不良资产主要依靠财政资源，要么由财政拿钱直接冲销，要么由财政提供担保。由于“财源问题”，改革一直难以启动。后来，考虑动用国家外汇储备启动改革，既可以减轻财政压力，又可综合发挥外汇储备作用，提高外汇储备利用效率。实践证明，这种组合操作的策略能起到一石二鸟的效果。

　　三是标本兼治的考虑。此次改革一开始就确立了标本兼治的改革思路，在财务重组的同时，专门下发了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》，确立了公司治理结构改革十个方面的内容，并确立了三大类七项考核指标，按季对两家试点银行实行严格考核，确保公司治理改革取得实效。

　　四是符合中国国情的考虑。任何改革都不能离开本国具体实际。只有根据中国国情并学习借鉴先进国家的成功经验，改革才能取得成功。这个基本考虑在改革开始，就成为整个改革的一个基本指导思想。

　　《经济》：工行改革已经启动，请问工行与中建两行的改革将有何异同？农行改革又有何考虑？

　　唐双宁：目前国务院批准了工行股改方案。国家将运用外汇储备150亿美元补充工行资本金，使核心资本充足率达到6%，通过发行次级债补充附属资本，使资本充足率超过8%。下一步，工行要进一步全面推进各项改革，以建立现代产权制度和现代公司治理结构为核心，建立现代金融企业制度。

　　工行改革与中、建两行改革既有相同之处，也有不同之处。相同之处一是性质一样，都是国有商业银行；二是解决历史问题的原则一样，都是通过国家支持和自身努力消化不良资产；三是过程一样，都要经过财务重组、公司法人治理改革、资本市场上市这样几个阶段；四是目标一样，都要建成现代化的股份制商业银行。不同之处一是工行财务包袱更重，大体相当于中、建两行的总和；二是不确定性更强，国有企业兼并、重组、破产等涉及的银行债权主要集中在工行；三是解决问题的难度更大，除外汇储备外，还需要其他方面的配套支持；四是社会影响更为深远，只有工行的改革成功，才能更加证明中国国有商业银行改革的成功。有鉴于此，我认为工行的改革同中、建两行一样，核心和关键都是要在财务重组的基础上完善公司治理结构。

　　农行主要面向三农，三农问题目前在中国不可能完全靠市场的办法来解决，这是农行改革的最大特殊性。因此，农行的改革应当在整个农村金融体制改革的框架内考虑，在这个前提下，结合自身实际，提出可比方案，抓紧进行论证。

　　《经济》：此次国有商业银行财务重组过程中，注资、核销和再次剥离成为社会关注的焦点，有人对发行2700亿元特别国债后，为何还要再次补充资本金提出异议；也有人担心再次剥离产生道德风险。您怎么看？

　　唐双宁：首先，注资、核销与剥离是三个不同的概念。

　　根据改革方案，此次财务重组的基本思路是先将两家试点银行原有的所有者权益、准备金和2003年利润全部转为风险准备，专门用于核销资产损失，即2003年年终决算之前，尽量处置已经明确的损失类贷款、部分可疑类贷款和财政部、人民银行、银监会确认的非信贷类损失，这叫核销；

　　未核销部分在2004年上半年进一步处理，即将中建两行1498亿元和1289亿元可疑类贷款按市场方式出售给资产管理公司。由于1999年进行过一次这样的处理，当时称为“剥离”，这次尽管引进了一些市场机制，有别于上次的做法，但仍习惯地称为“剥离”；

　　与此同时，通过国务院批准设立的中央汇金投资公司分别向中行和建行注资225亿美元(折合人民币各1862亿元)，专门用于提高资本充足率，这叫注资。注资的性质是国家以外汇资产补充两家试点银行资本金的股权投资行为，相应增加了国家股权，目的是提高资本充足率。注资、核销和剥离在本次财务重组中是相互关联的三个环节，各有特定的含义。

　　1998年，国家发行2700亿元特别国债补充国有商业银行资本金，当时从理论上计算四家银行平均资本充足率应该达到8%，但事实上按当时标准仅达到4.6%，到2003年又下降到4.28%；如按新办法测算，采取审慎的作法，扣除全部贷款损失，则仅为-2.29%。主要原因有：

　　一是测算数据与实际执行结果相差较大。当时测算资本金缺口时用的加权风险资产额是以四家银行1997年6月末的风险资产数为基础，按四家银行1994、1995、1996各年下半年的资产平均增长率推算的；呆账贷款及资本总额则以1997年6月末的数字代替。但从实际执行来看，1997年末四家银行风险资产及呆账贷款均出现了上升，而资本总额则出现了下降。如按实际执行数据测算，1997年末资本充足率达到8%需补充资本金3365亿元；反之，如按2700亿元补充资本金，1997年末的资本充足率则为6.87%。

　　二是1998年资本扣减项和加权风险资产大幅上升。1997年底，进一步规范了对商业银行的非现场监管，要求商业银行从1998年起报送以统一法人为单位的本外币、境内外及附属公司合并的会计报表，为此四家银行1998年末呆账增加323亿元，加权风险资产增加22116亿元，使资本充足率比1997年末又下降2.23个百分点。

　　三是由于没有建立起动态的资本金补充机制和其他政策原因，一方面资产规模不断扩大,风险资产持续上升；另一方面扣减项不断增加,加上向资产管理公司拨付资本金等因素,使后来国有商业银行资本充足率不断下降。采取新的审慎办法后，资本监管更接近于国际通行作法，更为真实，但也出现了更大程度的下降。

　　《经济》：1999-2000年四家银行已经剥离了13939亿元不良资产，这次改革为什么还要再次剥离？

　　唐双宁：这是这次改革中普遍关心的一个问题。应该说，国有商业银行不良贷款是多年积聚起来的，其成因非常复杂，是国民经济深层次矛盾的综合反映。总的来看，国有商业银行不良贷款的形成，除自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱等原因外，其主要原因是：我国直接融资占比过低，企业严重缺乏自有资金，生产经营过度依赖银行贷款；为支持产业结构调整，体制转轨和国有企业重组，国有商业银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚盈实亏等。由此可见，国有商业银行历史上聚集起来的各种损失，不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失，它是我国为建立社会主义市场经济体制，保持国民经济快速发展和社会稳定而必须付出的成本。

　　正因如此，国家于1999年在亚洲金融危机的背景下，通过组建资产管理公司的方式剥离了四家银行部分不良贷款，使国有商业银行不良贷款率2000年当年下降了9.2个百分点。但需要说明的是，当时剥离的13939亿元资产本身就不完全是四家银行的不良贷款，包括了开发银行1000亿元，表内利息1000多亿元，为债转股剥离正常贷款1000多亿元，四家银行实际剥离不良贷款约为10000亿元。以后,经贷款质量真实性检查，不良贷款又上升一块(大约4000亿元左右);农发行划转业务又增加一块(农发行在剥离前后分三次划转，不良贷款约为1000多亿元)；四级分类改为五级分类，又调整一块(大约6000亿元左右)。到2003年底，四家银行五级分类不良贷款余额仍高达20000亿元，平均不良贷款比例高达20%，高于国际前100家大银行平均不良率15个百分点(这种增加总体上不是商业银行自身经营问题，是政策和会计制度调整及加强监管后贷款真实性的反映，亦即此20000亿元非彼20000亿元)，成为股份制改革的最大障碍。鉴于加入WTO过渡期结束在即，综合权衡，为扫清障碍，只能再次通过剥离这种特殊办法来解决。

　　值得一提的是，此次剥离与上次剥离在操作方法上做了一些改革，不是上次剥离的简单翻版。上次剥离是将资产以一比一的比价剥离给四家资产管理公司，实际上是将四家银行的不良资产从银行划转到资产管理公司，基本上是一种行政行为。而此次剥离是将不良资产以50%的比价通过四家资产管理公司公开竞标进行的，引进了一定的市场机制。

　　《经济》：您多次强调，国有商业银行第三阶段的改革是一次根本性的体制改革。那么这一阶段的改革重点和难点是什么？

　　唐双宁：商业银行的体制包括体制基础、基础体制和其他体制三个层面。

　　所谓体制基础，主要指所有权制度；所谓基础体制，主要指所有权制度改革后“三会”制度的建立和有效运行；所谓其他体制，主要指业务流程、财务会计、信息科技、人力资源、公共关系等方面的管理体制。体制基础、基础体制和其他体制共同构成商业银行体制框架，只有通过对三个方面的综合改革，才能实现银行的效率最优。

　　根据上述观点，银监会专门颁布了《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监管指引》(简称《改革指引》)，提出了试点银行十个方面的改革要求。

　　在体制基础方面，《改革指引》要求两家试点银行按有关法律要求设立股份有限公司，公平、公正地选择境内外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化；

　　在基础体制方面，《改革指引》要求两家试点银行建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度；

　　除此之外，《改革指引》还要求两家试点银行建立科学的决策体系、内部控制机制和风险管理体制；制定清晰明确的发展战略，实现银行价值最大化；按照集约化经营原则，实行机构扁平化，整合业务流程和管理流程；按照现代金融企业人力资源管理的要求，深化劳动用工人事制度改革；实行审慎的会计制度和严格的信息披露制度；加强信息科技建设，全面提升综合管理与服务功能；发挥中介机构的专业优势，加大培训力度等。

　　目前，这些方面的改革均已启动，并已经取得进展。应当说，两家试点银行在体制改革上已初步实现了“形似”。但是从“形似”到“神似”还将有一个漫长的过程，特别是最近连续发生在试点银行的案件，更说明了神似的重要性和艰巨性。能否实现神似，能否尽可能缩短这个过程，人们将拭目以待。

　　《经济》：在这个过程中，如何加强对改革的监管？

　　唐双宁：正如有油门就要有刹车，有运动员就要有裁判员一样，银行改革也不可能完全通过自我完善来实现，加强监管是改革成功的重要保障。

　　国有商业银行股份制改革的监管可分为三个不同的层次。一是由银行大股东(即财政部门、汇金公司)及银行内部审计委员会、监事会、独立董事等实施的自我监管，主要代表出资人进行监管，通过“三会”制度达到相互制衡，有效运行。二是银监会负责实施的行政监管，代表广大存款人利益进行监管，维护和促进银行业的稳定和发展。三是由中介机构、行业自律组织、新闻媒体等实施的社会监管，代表一种社会公信力，促进公平竞争，构建和谐的经济秩序。

　　自我监管属于内部监管，行政监管和社会监管属于外部监管。自我监管、行政监管和社会监管共同构成一个相对完整的监管体系，可从不同侧面确保改革的顺利进行。

　　作为外部监管部门，银监会主要通过现场检查和非现场监管等手段，从方案审查、实施监控、过程检查、风险提示等方面负责国有商业银行改革的监管。银监会的主要监管工作体现在对两家试点银行的按季考核中，每季对两家试点银行的改革进展情况进行全面考核，并形成专项考核报告上报国务院。(详情请见《经济》杂志5月号)