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吴少中/文
经历了十几年的改革，我国形成了一个以专业目标划分职能部门的财政金融体制。这个体制的优点是按行业功能设置部门，强调专业化管理；但缺点是偏重局部，疏于全局，偏重当前，疏于长远，部门之间政策或时有抵牾，不利于整合资源。随着科学发展观与和谐社会思想的提出，宏观政策需要相应改变，以便充分调动社会资源，支持国家新目标的实现。
在这种情况下，作为掌控国家重要资源的财政金融部门，迫切需要建立一个系统、前瞻的战略，以便应对社会经济发展中的一系列突出问题。这种迫切性具体体现在以下三个方面。
其一，化解和管理金融风险的需要。譬如，国有银行改制与上市，这是当前经济中的一个热点，但前提是进行财务重组，主要是剥离不良资产和注入资本金。其实，这两项内容都是关乎全局的大问题。先看剥离不良资产，根据改制需要降低银行不良资产率的要求，四家银行需要累计剥离不良资产大约有3万亿元，资产管理公司可能收回现金净值约5000万元，也就是说，大约有2.5万亿元实际损失需要国家财政和中央银行承担，这必将对财政政策和货币政策发生重要影响。再看注入资本金，包括此前财政发行特种国债为银行注资在内，即使保守的推算，国家全部的注资将会达到约9000亿元的规模。虽然其中大部分以外汇储备的形式，但是须知，外汇储备是中央银行的一
项重要资产，它被用作长期投资，肯定会对货币政策产生影响。可见，银行的财务重组，并没有消除风险，它只是在一定程度上把风险转移给了中央银行和国家财政，而后者如何应对，还是一件十分棘手的问题。接下来还有农信社的改制、城市商业银行的重组等，它们也需要中央银行再贷款补充头寸，需要财政应对不良资产核销的巨大缺口。还有对政策性银行资产负债的宏观管理问题，现在已经发行了相当规模的金融债券，对应着这些债务的是更为长期的贷款，这对资金市场的影响是需要统筹考虑的，如果有流动性问题，最终是要由中央银行承担的。
由于分离和化解金融风险，可能会影响到中央银行和国家财政的收支状况，总规模大体在3～4万亿元的水平，其影响在今后若干年内都会存在。因此，需要统筹考虑财政货币情况，编制一个宏观的预算，做到有备无虞。目前，这方面做得并不充分。
其二，财政功能转型的需要。积极财政退出以后，国家财政对重大基础项目的支出收缩，同时，相应减少了建设性国债的发行规模，从短期来看，国家财政收支处于相对宽松的时期。但是实际上，财政面临着非常巨大的转型压力，这是因为根据科学发展观与建设和谐社会的要求，财政必须担负起社会稳定的功能，如帮助建立系统的社会保障、义务教育以及医疗制度等。在过去一段时间，国家财政缺失稳定的功能，这是导致社会经济失衡的一个重要原因。因此，无论是从社会政治的角度，还是从经济可持续发展的角度，社会稳定的功能，都应当成为国家财政的首要功能。这是国家财政需要重新定位的地方。它包含两层含义：一是在财政的支出结构方面，应当更大比例地、系统地、制度性地转向关乎社会稳定的项目。近年来，中央财政加大了对诸如农村教育、社会保障的支出，这不仅从数量上看还相当不足，就是从预算管理体制上，也缺少系统化和制度化，缺少硬的约束。所以，应当在预算管理体制上系统地、更大比例地调整支出结构，并且，通过全国人大的监督把这种转变制度化。二是需要有步骤地提高财政收入占GDP的比重。目前，我国的财政收入占GDP的比重不到20%，这在世界范围内都是低水平。在这个条件下，
财政主要是维持一般国家机构的运转，只承担了很少一部分的社会稳定功能。财政要真正承担起社会稳定的功能，现有的收入水平必须大幅度增加，在未来5年或者稍长一段时间内，财政收入的规模应当增长到相当于GDP的30%左右。有了这样一个规模的财政收入作为保证，社会才可能出现一个比较和谐的局面。
财政的功能转变和目标定位，是一个十分浩大的工程，意味着社会资金分配格局的重大调整，除了税收手段之外，更重要的是有步骤地转移金融性资金以补充财力。通过把部分信用资金财政化，来提高财政收入比例，这是一项需要高度统筹的工作。
其三，完善信用体系的需要。我国的信用体系有两个重大缺陷：一个是极不稳定，另一是极不平衡。第二个缺陷往往被忽视，其实它对社会经济的危害性甚至比第一个还大。我国社会资金约80%是由金融体系分配的，其中，由银行分配的比例占到70%以上，这就是人们通常所说的间接融资为主的体系。可是，这是一个什么样的体系呢？简单地说，这是一个高度倾钭、极不平衡的体系。近十几年来，通过银行体系实现了资金配置上的高度集中和倾钭。它的特点就是把农村的资金转移到城市，把内地的资金转移到沿海，把中小城市的资金转移到大城市，把中小企业的资金转移到大企业；与此相对应的就是，农村金融的缺失，内地区域金融的缺失，中小城市金融的缺失，中小企业金融的缺失。这个高度倾钭的、单一的金融体制，加剧了我国经济的不平衡，背离了经济多样化、多层次的现实。虽然，资本市场有一定的发展，但总的来说，资本市场只是稍稍改变了企业的资本结构，增加了直接融资的比例，但没有改变我国信用体系极不平衡的特点，甚至它还加重了不平衡，因为资本市场主要增加了大企业的融资手段，对于农村、内地、中小企业帮助不大。这样的信用体系也是大量产生风险的原因之一，同时，也使大量社会资金
屯积在货币流通领域，造成资源配置上的浪费。现在，有必要从整体上筹划一个多样化、多层次和相对均衡的信用体系，来适应经济多样化的现实和均衡发展的要求。这种信用体系的完善，需要多部门的配合，需要有整体性的安排，并不是一个单纯的金融问题。它尤其需要财政与金融的协调一致。如可以用贴息和不良资产分类核销的财政政策，引导信贷资金流向；财政与金融部门共同支持建立中小企业信用担保体系；共同支持发展中小型民营银行和社区性银行；共同支持产业投资基金和各类风险投资等。
上面所提到的三大问题，即化解和管理金融风险、财政功能转型以及完善信用体系，都是宏观经济中极为重要的问题。这些问题的解决，有赖于综合运用国家的各项财力，包括财政资源和金融资源。
我们看到，由于经济的高速增长，国家积累了相当的财力基础，加上最近以来税收不错，外汇储备增加较快，财政减少建设性支出，多年的货币沉淀等等因素，政府已经拥有了一个机会，就是可以统筹财政金融力量，制定一个系统、前瞻的战略，解决存于社会经济中一系列深层次的并且日益尖锐的问题。但是也要看到，由于过于分散的格局，以及缺少一个宏观的政府预算，也有可能在局部问题上耗费过多的资源，贻误解决更为重要的问题的时机。
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