完善代建制的政策建议

　　实行“代建制”，将政府投资项目进行适当的集中、统一管理，有利于提高政府投资项目管理的专业化水平，对于控制投资和提高投资效益可以发挥积极作用。

　　○ 吴亚平

　　“代建制”是地方政府在改革政府投资项目建设实施模式中的一项制度创新。《国务 院关于投资体制改革的决定》也提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。但从各地实践看，对“代建制”的认识和做法还存在较大差异。

　　代建机构

　　以常设性事业单位为主

　　政府投资项目代建单位的组建或选定，主要有两种方式：

　　组建常设的事业单位性质的建设管理机构。

　　如深圳市建筑工务署、安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心。从一些事业单位性质的建管机构隶属关系看。有的隶属政府投资主管部门，如安徽省公益性项目建设管理中心为安徽省发展改革委的直属事业单位；有的隶属政府建设主管部门，如珠海市政府投资建设工程管理中心即为珠海市建设局管理的事业单位；有的是独立于投资、建设主管部门的政府直属的事业机构，如深圳市建筑工务署。

　　选择社会中介性质的项目管理公司。

　　具体包括两种方式：一是短名单或有限选定代建机构的方式，如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于某个具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位。又如，上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。二是通过公开招标或招募方式选定代建单位，如北京市、重庆市通过公开招标方式择优选定社会中介性质的项目管理公司作为代建单位。

　　这两种方式各有所长，而第一种方式即组建常设的事业性质的建管机构，更为可取。

　　企业性质的项目管理公司的服务对象主要应是企业投资项目，尤其是不具备项目管理经验和能力的企业投资建设项目。

　　事业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，在项目建设实施中并没有自身特殊的利益，为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。而通过第二种方式选定的代建机构均为以盈利为主要目的经济实体，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，如投资规模越大，其获得的项目管理费可能越高，因而为政府把关和节约项目投资的动力“天然”不足。

　　设立事业性质的建设管理单位，并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体和集中统一建设项目，从根本上解决了长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散的问题：工程勘察、设计、施工和设备采购等工作或任务的发包方不再是临时性建管机构或项目使用单位，也不是投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门或行业主管部门，而是专业化的代建机构。而通过社会中介服务机构“代建”政府投资项目的模式，并没有解决政府投资项目建设单位或工程发包方分散的问题。由谁作为发包方与社会中介服务公司签订“代建”合同？是临时性建管机构、项目使用单位，还是投资主管部门、建设主管部门、财政主管部门或行业主管部门？由于没有解决长期以来存在的政府投资项目建设单位分散的问题，选择社会中介服务公司作为政府投资项目代建机构的作法显然受到很大的限制。

　　事业性质的建设管理单位为非盈利性机构，政府可直接核定其事业经费，从而减少项目建设管理费支出；而企业性质的代建机构，需要通过实施项目管理活动获得利润，因此政府所需支付的项目建设管理费要高得多。当然，在实践中这两种模式并不是相互排斥的：在事业性质的建设管理单位承担多数政府投资项目建管任务的基础上，对个别政府投资项目，也可尝试通过招标或招募的方式，选定社会上的项目管理公司承担建管任务。

　　从各地实践看，实行政府投资项目代建制的地区(城市)，绝大多数选择了组建常设性事业单位的方式。

　　项目范围

　　基本集中 抓大放小

　　常设性代建机构承接代建项目的范围，应与该机构的规模相协调。但从各地实践看，不同地区代建机构承接代建项目的范围差异较大，而且界定不是很准确。如深圳市工务局负责“除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外政府项目的组织协调和监督管理工作”，安徽省公益性项目建设管理中心代建项目集中在省直公共房屋建筑领域，河北省社会公益项目建设管理中心负责“总投资500万元以上(含500万元)的省直培训、接待、技术业务用房、公共设施等社会公益性项目”建设期间的组织管理。

　　为充分发挥代建机构在人才及管理经验等方面的优势，提高政府投资工程项目管理水平，代建机构可按照“基本集中”和“抓大放小”的原则确定代建项目范围。

　　基本集中

　　原则上，公益性项目及以社会、环境效益为主的准公益性项目均应纳入代建范围。对于建设任务较重，且具有相应项目建设管理机构，或有特殊要求的交通、水利、林业、国防、公安等部门的政府投资项目，可暂由相关部门继续承担建设管理职责，或设立项目法人并由项目法人负责项目全过程管理。其余项目，包括政府出资建设的市政工程、党政单位办公和业务用房以及科教文卫体等社会性基础设施，原则上均应纳入代建范围。

　　抓大放小

　　每年政府投资项目很多，且投资规模相差很大。代建制作为一种新的建设模式，在我国还出于探索阶段，对于上述几个部门以外的政府投资项目，全部纳入代建范围的难度也可能很大，至少需要大量的人力资源支撑。有鉴于此，纳入代建范围的项目的投资或建设规模最好在一定限额以上，各地可自行确定限额。

　　代建职责 全过程负责

　　从国内实践看，不同地区常设性代建机构的职能界定也存在相当大的差距。借鉴国外设立代建机构的经验，总结国内一些地区的做法，建议应按照“尽量全过程负责”的原则，设定代建机构的职责，包括：

　　(1)参与或主持“无明确行业主管部门”的政府投资项目的策划、项目建议书编制，主持项目可行性研究、初步设计和概算编制(不包括单独成立项目法人的项目)；

　　(2)参与代建项目的项目建议书编制工作；根据项目使用单位对使用功能的要求，主持项目可行性研究、初步设计和概算编制工作；

　　(3)根据投资主管部门下达的政府投资计划，组织施工图设计与审查，编制项目总预算，并报投资主管部门核定；

　　(4)负责项目招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记、开工报告报批和施工报建等施工准备工作；

　　(5)负责项目建设实施过程的协调和监管，包括组织投资主管部门、建设部门和设计、监理、施工单位参加的现场签证(非施工单位原因造成的工程内容及工程量的增加)和设计变更工作；

　　(6)负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续。

　　人员规模 适度扩大

　　对政府投资项目实行集中统一管理的发达国家和地区，有一个突出特点，就是代建机构的规模都比较庞大。如香港工务局，下辖7个专业署，拥有约2万公务员；加拿大的公共工程和政府服务部，下辖5个地区办公室，共有1.4万公务员；美国负责公共建筑建设和管理的联邦总务署，其工作人员曾多达4.5万人，目前仍有1.4万人。

　　从国内情况看，目前实行政府投资项目集中管理的地区，代建机构的规模普遍太小。据调查，除深圳市建筑工务署人员达到300人外，珠海市政府投资建设工程管理中心正式编制只有20人，安徽省公益性项目建设管理中心则只有15人。除去行政后勤人员，这些代建机构的专业项目管理人员就更少。过小的规模对这些代建机构有效或高效履行建管职责形成了巨大的挑战。由于一个专业人员有效管理工程的能力和精力是有限的，因此既定人员规模的代建机构的管理能力也是有限的。

　　与发达国家和地区相比，我国各地设立的政府投资项目代建机构的人员规模明显偏小，而承担的建管任务普遍偏重。今后应该逐步扩大代建机构人员规模，或至少在事业经费核定上适当加大投入，以使其能聘用一些非事业编制或临时性的专业项目管理人员。

　　(作者：国家发改委投资研究所副研究员)