|
国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是国有经济布局和产业结构战略性调整的重要手段，也是对国有资本运营效率进行评价考核的有效途径。而国有资本经营预算的监管体系则是建立国有资本经营预算制度的重要环节。如何构建一个完整的国有资本经营预算监管体系，以确保国有资本的安全高效运作，就是本文所关注的核心问题。
一、发达国家预算监督管理的成功经验
从世界各国的实践来看，政府预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督、事后审计等四个阶段。在每一个预算年度开始之前，由政府预算编制机关负责预算的编制；经立法机关审议批准，成为正式预算；预算年度开始之后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算年度结束后，由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算，经审计机关审计后，由立法机关予以批准。
西方国家议会审议和批准政府的财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”，是议会传统的权力之一。各国议会的财政权在内容上并不完全一致，议会在行使财政权的实际过程中具有不同的特点，但财政权是各国议会通过预算来监督政府所共有的一种重要权力。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。
(一)立法机构对政府编制预算的审查和批准
西方国家对预算编制的监督都有一套严密的程序。预算的编制和审查是议会的重要工作，议会对预算的审查非常严格，预算所含的内容和科目设置详细、具体，所以西方国家预算编制的过程比较长，如美国联邦预算的编制前后要经过18个月。它们的议会把审议、批准和监督财政预算当做监督政府的重要手段。
美国政府的支出预算由总统行政管理和预算局负责编制，财政部不参与编制支出预算，美国财政部的经费预算也是由该预算局编制的。财政部负责根据历年的收入情况和经济发展预测，编制收入预算，供预算局作参考。财政部根据国会批准的预算，组织资金供应。总统行政管理和预算局的主要任务是编制预算，其收入预算的主要信息资料来源于财政部，支出预算则根据各部、机构提出各自的预算方案，经审核后统一汇编出联邦预算，交总统审核。国会中与财政预算立法有关的机构有参众两院拨款委员会、参众两院筹款委员会、参众两院预算委员会、国会预算办公室和总会计局。国会预算办公室无权决定政策，一个专业的、非常派机构，其任务是对经济与预算进行独立的分析与预计，评判总统预算局编制的预算，并独立地编制出一整套预算，为国会提供客观、及时、非政治化的分析。这些分析有助于经济和预算决策，为国会提供预算程序的信息和预计，供国会参考。设在国会的总会计局的任务是审计政府财务，使政府财务活动限制在国会批准的范围内。
在日本，政府的支出预算要经过严格规范的法定程序才能编制完成，并审核通过。政府预算的编制，首先由大藏省根据经济发展情况提出编制预算的基本要求，各部门据此提出预算要求；然后，由大藏省对各部门预算要求进行审核，确定重点发展和支持方针，并提出预算草案，征求各部门意见；在此基础上，大藏省编制正式预算提交内阁讨论修改；最后，将内阁预算提交国会审议通过。预算一经审议通过，大藏省便据此严格控制各部门支出，各部门必须按确定方针优先保证重点支出。为了确保支出的合法与有效使用，独立的监督机构会计检查院，要对预算执行情况进行监督。与此同时，内阁总务厅直属机构行政监察委员会，也要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。
(二)对预算执行的监督
预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。一般都由财政部门负责对政府预算收支管理进行监督，并通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系付诸实施，强化预算的法律地位。
(三)对决算的监督
西方国家很重视对决算的监督工作。国家决算的审查工作由审计法院来执行。审计法院属于司法机关，既独立于政府也独立于议会。法国决算的监督工作在西方国家比较有代表性，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，其中审查国家决算就是它的一个重要工作。财政部长每年都要将国家预算执行结果的总账目提交给审计法院，经审计法院审核后，发表账目核准通告，该通告连同对预算年度执行结果的评价和对预算执行管理的意见一起送交议会。
(四)明确划分政府间财政事权
如德国各级政府都有法定的非常具体明确的职责分工，其中包括对各级政府收支和税种的划分，事权、财权的确定。这种有法可依的职责划分是国家政权机关实施监督财政工作的重要条件和依据。
(五)对财政决策的范围实行一定的控制
美国、英国等发达国家议会对财政决策实行总体监督。如规定赤字的最高限额，规定债务的最高限额，另外在一些重要的财政政策的制定上，都要严格按照立法程序审议通过。
可以看出，在发达国家政府预算的监管体系中，议会扮演了重要的角色。预算的整套工作流程均做到有法可依，并且严格依法办事。同时对预算的执行建立了多重监督机制，强化了审计机构在预算工作中的地位和作用。
二、国有资本经营预算监管体系的组织机构设计
我们根据预算编制、批准、执行和监督、决算审计的工作流程，结合我国现行政治体制以及国有资产管理体制改革实际，对国有资本经营预算的监管体系进行组织机构设计。
(一)预算的编制
当前我国国有资产经营采取的是授权营运体制，形成了“国有资产监督管理机构—国有资产经营机构—国有企业”的三层次管理体制。现行的国有资产监督管理机构就是国务院国有资产监督管理委员会以及地方各级国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)。国有资本经营预算可以考虑建立“国资委—国有资产经营机构”的二级预算体系。在这个预算体系中，国资委是国有资本经营预算的一级编制主体，负责整个国有资本经营预算编制的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的执行情况；国有资产经营机构是国有资本经营预算的二级编制主体，是国有资本经营预算的具体执行者。在整个预算编制工作中，它为编制国有资本经营预算提供数据依据和数据来源。实施二级预算体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致，有利于实现政企分开，为国有资本经营预算的编制与监管提供了实际操作平台和组织保障。
国有资本经营预算的编制流程为：首先，由国有资产经营机构负责组织下属控股或参股企业编制其财务预算，并加以汇总协调，编制本经营机构的国有资本经营预算；然后，国资委再根据下属国有资产经营机构上报的预算收支加以汇总、审核；最后，国资委根据国有经济布局和产业结构战略性调整的要求，对国有资产运营进行整体规划，合理安排收支，编制国有资本经营预算。当然，国资委的组织机构中应设置相应职能部门，承担国有资本经营预算的相关工作。
(二)预算的批准
国有资本经营预算是国家复式预算的重要组成部分，国资委编制国有资本经营预算之后，交由财政部门统一汇总并向人民代表大会报告，维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本经营预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告，省级、市(地)级国资委编制的国有资本经营预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议，提出修改意见。预算一经人大审议通过，就形成年度预算法案，成为法律，各部门各单位都必须依法严格执行。
(三)预算的执行与监督
国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。预算的执行可以分为两个层次：一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序，向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不执行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。
对预算执行的监督可以分为三个层次：第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。
这样国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。
(四)决算审计
预算年度结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。
在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出；一是要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。
开展国有资本经营预算工作，应以提高国有资本效益为核心，加强对收益及投资的管理，强化国有资产运营中的风险控制，促进结构调整和资源优化配置，提高资本运作效率。国资委作为国有资本经营预算的管理部门，应建立和健全各项管理制度，对国有资本经营预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定，完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度，为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算执行的过程控制，实行国有资本经营预算执行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度，将经营预算的执行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。只有建立和完善严格的内部控制和外部监督机制，国有资本经营预算才能真正体现出资者职能，最大限度地实现国有资产的保值增值。
三、建立和完善国有资本经营预算监管体系的配套改革措施
除了建立国有资本经营预算监管体系的组织机构外，还需要采取相关的配套改革措施，才能构建完备的国有资本经营预算监管体系。
(一)加快国有资本经营预算相关法律法规的建设
社会要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台，国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定，致使国资委处处受到掣肘，工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》，为国有资本经营预算的建立提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国有资产管理体制改革的逐步深入，1994年颁布实施的《预算法》已不能适应形势发展的需要，亦不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。国有资本经营预算的性质、地位以及编制、审批、调整和监督的相关规定，都应该在新的《预算法》中加以明确。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学和细化的规定，使《预算法》更具可操作性和指导作用。除此之外，还必须强化预算的刚性约束机制，严肃财经法纪，对违反预算法律法规的行为加大惩处力度，树立预算的权威性和法律效力。
(二)设立相关职能机构，充实技术力量
预算具有较强的专业性和技术性，如果缺乏相应的机构和专业人员，就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。中央国资委和地方各级国资委都应成立预算部门和审计部门，来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作，早于1998年12月就设立了预算工作委员会。从目前地方各级人大的机构设置来看，尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。而地方各级人大的财经委员会一般都人数较少，日常还要搞其他工作，不具备提前介入和初审的能力。这样审查监督工作往往难以深入而流于形式。因此，地方人大常委会应抽调一批专业知识强，有长期从事财政、审计、会计、统计分析工作的同志成立预算工作委员会，为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。
(三)加强审计力量，建立人大审计制度
从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国，建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制，也可考虑建立人大自己的审计机构，由各级人大抽调专业人员成立专门的审计委员会，维护预算监督的独立性，这样就构成国务院审计署和人大审计委员会的双重审计体系。审计署是隶属于行政机构的审计部门，承担内部监督职能；审计委员会是隶属于立法机构的审计部门，承担外部监督职能。这样可解决监督者的监督过多地依赖被监督者的问题，使监督更为真实有效。
(四)强化预算监督手段
各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡上。按照《预算法》和《审计法》的要求，我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法、手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外，还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本经营预算的收支管理要推行国库单一账户体系，建立国库集中收付制度。收入上，要保证国资委收缴的国有资本经营收益统一足额纳入国库。支出上，要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核，采取国库集中支付的方式执行，并对其使用进行监督。（作者：《建立国有资本经营预算制度研究》课题组）
本文章仅代表作者个人观点。
| 
