浦东新区两级市运作模式畅想

http://finance.sina.com.cn 2005年05月11日 17:59 21世纪经济报道

　　本报记者余乐蕤上海报道

　　一个消息，再次给浦东开发开放注入一支“强心剂”。

　　记者获悉，上海市委4月16日的工作会议透露，今后，浦东新区将比照“两级市”的运作模式，深入推进制度创新和体制创新。

　　此时的浦东，正在举全区之力，推行“区镇联动”项目。浦东新区区长张学兵告诉记者，“区镇联动”是浦东实现第二次腾飞的重要抓手。而一个新机构的诞生——功能区域管委会，则将为浦东新区“区镇联动”的发展起到至关重要的推动作用。

　　但一个不容忽视的现实是，受现行体制的制约，该机构还无法真正施展手脚。比照“两级市”的运作模式，将会解决这个困局。上海市多位接受本报记者采访的专家和官员几乎发出了同样的声音，“令人很振奋”。

　　区镇联动

　　从去年年底开始，上海外高桥保税区管委会的门口，悄然多了两块牌子：中共上海市浦东新区外高桥功能区域工作委员会、上海市浦东新区外高桥功能区域管理委员会(以下简称“功能区域管委会)。

　　“这是浦东新区政府在外高桥保税区的一个派出机构。”外高桥保税区管委会主任张耀伦告诉记者，在原来浦东新区560平方公里的区域范围内，不仅存在着四大国家级开发区(陆家嘴、张江、金桥、外高桥)，还有20多个乡镇(街道)。

　　以往，受制于行政区划的限制，一方面，周围乡镇工业小区内的产业无法与开发区实现对接，乡镇与开发区的经济差距越来越明显；另一方面，四个重点开发区经过突飞猛进的发展，土地已经基本开发完毕，急需拓展开发空间。

　　于是，作为浦东新区“先行先试”重要内容之一的“区镇联动”横空而出。比如，外高桥保税区与其周围的三个镇(高桥镇、高东镇、高行镇)进行联动发展。这样，使得该保税区突破原来10平方公里的范围，在包括三个乡镇在内的98平方公里范围内获得更大的发展。

　　浦东金桥出口加工区也正在酝酿一个扩区方案。据此扩区方案，该开发区的面积将突破原来的20平方公里土地，选址旁边的曹路镇作为全国第一家“出口加工区”，新增加14.15平方公里土地。

　　随后，依托四个国家级开发区的四个功能区域管委会相继挂牌。而另外一些距离四大开发区较远的镇和街道，也将合并为两个功能区域：川沙机场功能区和三林功能区。

　　这样，最终的行政格局是：浦东新区——六大功能分区——开发区、乡镇(街道)。而六大功能分区今后将重点发展自己的主导产业。

　　外高桥功能区域管理委员会办公室副主任谭京华告诉本报记者，目前，已经挂牌的四大功能区都与相关的乡镇签了一份联合招商的框架性协议。其运作机制是，“一个品牌(开发区)、联合开发、统一招商、利益共享”。

　　功能区的烦恼

　　这是一个相当不错的构想，但一些不容忽视的问题也伴随而来。

　　“条块不明，机构重叠，传导阻塞，职能缺位。”一位专家把这些问题概括为“16字”。

　　据透露，一个月前，在金桥功能区管辖的曹路镇曾发生过一次争执。由于自身财力窘迫，曹路镇希望浦东新区能出面解决其“十五”的负债，以及一些公共产品比如养老院的维护、道路的修建等问题。

　　浦东新区把这个任务交给了金桥功能区管委会。“我们没钱，怎么解决这些事？”缺乏财权的功能区管委会，处境有点尴尬。

　　而浦东新区区委、区政府于2004年9月28日下发的《关于建立陆家嘴等四个功能区域党工委、管委会的通知》(浦委发2004118号)中也说明，“两委”(功能区域党工委、管委会)主要行使区域发展的统筹管理、统筹协调职能；实行有限授权，原则上把有利于推进区域开发建设的职能委托给“两委”，其他事权仍由原职能部门行使。

　　该《通知》还表示，区委、区政府各部门职能与街镇职能不变，条线管理事权仍由职能部门承担。

　　一位功能区负责人对本报记者说，关键的问题是，《通知》没有明确功能区域管委会的财权，其他如社会管理职能还没有下放。

　　2004年11月22日，浦东新区再次下发了一个《关于功能区域管委会事权划分的通知》(浦府2004194)，把功能区的事权进行了进一步的划分：计划与投资管理、规划管理、经贸管理、建设管理、环境保护和城市管理。但财权问题仍然没有明确。

　　另外，以前给开发区、各乡镇(街道)下达任务、指标等，都是由浦东新区各委办局来直接操作。比如浦东新区发展计划局主管安全生产的部门下命令要抓安全生产，以前的流程是：发展计划局——开发区、各乡镇(街道)；而现在的程序是：发展计划局——功能区管委会——开发区、各乡镇(街道)。

　　“中间多了一个环节，办起事来也不方便。”某镇一位副镇长说。同时，由于镇是一级政府，功能区不是一级政府，“镇就是不听功能区的‘指挥’，你也没办法。”上述负责人表示。

　　外高桥功能区域管理委员会办公室副主任谭京华则不以为然。她说，由于现在区政府已经把一些事权下放到功能区管委会，“镇里要办什么事，功能区可以直接审批，这样审批程序更简单一些，对镇里是个好事。”

　　比如，在《关于功能区域管委会事权划分的通知》中规定，功能区管委会有权对区域内总投资2亿元以下社会资金的固定资产投资项目进行审批和备案。

　　“两级市”模式构想

　　“区镇联动”最大的难题就是体制障碍，一位专家说，这种争吵最根本的原因是，“功能区不是一级政府。”但浦东新区是一个“市辖区”，而“区下面不能再辖区”，否则就会与我国现行的相关行政规划法律法规相冲突。

　　“两级市”模式的构想，让浦东新区极为振奋。在比照“两级市”的运作模式下，“条件成熟时”，浦东“区镇联动”将走向“区镇合一”的管理模式。

　　上述专家的解读是，按照“两级市”的运作模式，浦东新区将成为上海市管辖的一个“二级市”，从而拥有更大的发展自主权。这样，浦东下面的六个功能区将会嬗变为六个具有一级政府的“区”，六个“区”所管辖的镇则转变为街道，即最终镇被功能区“吸收”。

　　而且，在这个运作模式下，浦东可以给功能区相应的财权，镇原有的财权也将归功能区支配。此外，原开发区管委会和浦东新区政府相关委办局行使的有关事权，将会逐步过渡给功能区管委会。

　　在以往模式下，浦东面临的困局不止于此。比如，目前，浦东提出大力发展现代服务业，但一些关键性的东西，还是无法真正实施。譬如，现代服务业的重要内容之一是法律体制的健全，而这依赖于律师行业的完善程度。但在浦东新区有关部门给司法部的一份功能性政策申请书中说，目前浦东已有1300多名律师、130多家律师事务所，而根据中国律师协会章程的规定，只有设区的市以上地方才可以设立律师协会，所以浦东一直无法设立律师协会。

　　如果能够“比照‘两级市’模式运作”，这些问题可望迎刃而解。

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