中国企业家：MBO新规没有回答国企改制的真问题

　　对改制中国有资产流失的广泛关注和抗议实质不在于“贱卖”，而在于国有资产的分配不公

　　文/韩朝华

　　近日，由国资委和财政部联合颁布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》(以下简 称“暂行规定”)备受关注。这份“暂行规定”针对国有企业产权改革中出现的一些问题，如自卖自买、暗箱操作；以国有产权或实物资产作为收购者融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业；还有，损害投资人和企业职工的合法权益导致国有资产流失等，设计了一系列的措施和规范，以期防范改革中继续出现这类问题。

　　那么，“暂行规定”的这些设计能否起到效果，国企产权改革是否将由此转向规范的轨道？

　　要回答这一问题，仅仅局限于推敲这份文件的条文内容是不够的，还需要有一点历史眼光。规范国有企业改革、杜绝违规操作、防止国有资产流失非自今日始，而是各级政府和国有资产管理部门的一贯原则。对国企改制中出现的一些问题，有关政府部门亦早有察觉，并在相关政策中做出了规范。此次“暂行规定”的主要内容不过是对既有政策原则的重申，并无新意。

　　遗憾的是，从国有企业改革的历史中可以发现，各级政府和国有资产监督管理部门以往的三令五申显然没能“规范住”国企改革中的国有资产流失，已出台的那些政策法规在实践中大都成效不彰。也就是说，国有企业改革中出现的资产流失并非由于缺乏约束性规范，而是那些规范的实际效能有限。所以，对此次“暂行规定”集中重申既有政策原则的实际效果，笔者并不抱乐观预期。

　　“暂行规定”中的一个退步

　　眼下被视为改制中的“国有资产流失”现象成因相当复杂，很难一概而论。“暂行规定”第五条第四款规定：“企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣；不得以各种名义压低国有产权转让价格。”笔者认为，“暂行规定”在这方面的限定是一种退步。为什么这么说呢？

　　国有企业作为一种传统体制下的制度安排，对企业职工有着相当全面的福利保障承诺。这类承诺都属于国有企业的所有者代表——政府对企业职工的隐性负债。在企业制度不变、承诺有效的情况下，这些负债不会在企业的资产负债表中体现出来。但当企业要改制、原有的承诺要发生变化时，这些政府债务便会现形，并需要兑现。但政府并没有像一般福利基金那样为职工专门积累下这方面的偿付资金，在企业面临改制而政府财政却难以一次性地拨出专款来偿付这类隐性负债的情况下，利用企业的净资产存量来偿还职工福利基金、支付身份转换补偿金等改制成本就成为合情合理的必要措施。而且，在实际改制过程中，有许多国有企业因陷入经营困境，其全部净资产已不足以冲抵政府对职工的隐性负债。这时，将一部分国有企业净资产无偿(或折价)转让给产权受让方(私人或私有企业)，并在合同中确定产权受让方承接政府的偿债义务，由产权受让方通过运用这些资产获取新收益来替政府逐步偿还对职工的负债，就成了既有效又可行的一种改制策略。

　　实际上，在以往颁布的各项改制法规中，对这样的净资产处置办法也都给予了明确的肯定。如2002年原国家经贸委颁布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号)规定：“改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的账面国有资产减少，按规定程序报批后冲减国有资本。”财政部2002年颁布的《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》(财企〔2002〕313号)也同样规定：“改建企业未退还的职工集资款、欠缴的社会保险费，应当以现有资产清偿。”同年，原国务院体改办、科技部、财政部、原国家经贸委颁布的《关于深化转制科研机构产权制度改革的若干意见》也肯定：“转制科研机构改制时，在剥离公益性资产后，可从企业净资产中，对欠缴的职工养老统筹、医疗费、所欠职工工资，以及解除劳动关系的经济补偿金、抚恤对象安置费等，实行一次性扣除。”

　　许多批评者不了解改制中这方面的历史经纬，只看到有一部分国有资产被低价或无偿地转让给了企业收购方，看不到这类安排的目的是要由国有企业产权收购方代政府偿还对职工的历史欠账，所以难免得出片面的结论。因此，注意甄别改制中企业净资产处置的具体情况，不将这样的净资产处置混同于“以各种名义压低国有资产的转让价格”是非常必要的。

　　“暂行规定”否定了以往改制中在安置职工、清偿政府对职工隐性负债上的成功经验。如果硬要坚持这样的新规定，将难以在改制中有效清偿政府对职工的隐性负债；对于许多限于经营困境、求战略收购者而不得的国有企业来讲，其实际效果无非是延缓或阻滞改革，并使职工利益更难以得到保障。

　　大型国企MBO不能一禁了之

　　此次“暂行规定”对大型国有企业的“管理层收购”一禁了之(形同搁置和回避)，只就中小型国有企业的改制设立规范，显然缺乏前瞻性和务实性，其官样文章的色彩多于解决真问题的成分。

　　值得注意的是，今后真正需要确立这方面规范的恰恰是规模较大的国有企业，而不是一般的中小型国有企业。因为，国有企业改制滥觞于地方中小型国有企业，且已历时十年有余。多数省以下地区的中小型国有企业都已实施了某种改制，剩下尚未改制的中小型国有企业已是极少数。因而，对于中小型国有企业的改制来讲，无论成功与否，公平与否，都已是过去时态，再争论也已是“马后炮”。而多数大型国有企业的改制却还只是刚刚开始，社会上对国有企业改制的批评之所以会在近几年内迅速高涨，也是因为这类改制在覆盖了多数中小型国有企业之后，又开始向大型国有企业和优质国有企业扩展，从而产生了较大的社会影响。

　　应关注公平而非流失

　　国有企业产权改革中的确存在“压低产权价格、侵吞国有资产”的现象。但是，对这类现象的广泛关注和抗议实质不在于国有资产在改制中的流失，而在于国有资产的分配不公。笔者认为，尽管所谓国有资产的“贱卖”被普遍归入国有资产流失的范畴，但它与国有经济部门中因所有者缺位而无处不在的资产滥用和浪费有着性质上的不同。资产的滥用和浪费意味着社会财富的净损失，而国有资产在转让中的“贱卖”并未造成社会财富的损失和浪费，只是改变了财富在社会中的分配。因为，国有企业的产权改革意味着资产所有权从政府主体向民间主体的转移。但实际的国企改制过程中，这种资产所有权的转移明显地偏向了与国有企业相关利益主体中的强势群体，而另一些相对弱势的相关利益群体则在这种再分配中被边缘化，甚至连其原有的利益也遭到了侵蚀。这自然会引发利益受损群体的强烈不满。

　　从国有资产监管者的角度来说，对国有资产流失的指责实质上不过是对改制中弱势群体抗议某些不公平再分配的回应。因为国有资产的损失和浪费在国有经济领域中无处不在，无时不有，且形式多样，由来已久，但绝大多数这样的国有资产损失或浪费根本无人问津，人们早已习以为常，熟视无睹。只有国有企业改制中的资产“贱卖”才引发了广泛、强烈的批评。这足以说明，批评国有资产流失的动力与保全国有资产无关，而与国企改制触动了反对者的切身利益相连。可以肯定，只要国有企业所有权的再分配能够相对公平，即使是无偿赠送国有资产，也不会在社会上引发如此广泛的指责。从这个角度来讲，中国国企改革目前所要面对的真问题不是国有资产在改制中是否发生了流失，而是这种改制过程中所发生的财富再分配是否公平。

　　(作者系中国社会科学院经济研究所研究员）