圆明园遭遇第四劫：谁有权决定国家遗产的命运

　　没有商业利益时，谁都不管，国家把它当包袱给地方，地方又给下面的区、乡。当这个已经混杂地方利益、部门利益的公共事业出现问题时，却发现圆明园已陷入了一个治乱循环

　　□记者 胥晓莺

　　圆明园湖底铺设防渗膜工程成为一个“事件”，完全源于一个偶然。

　　3月22日，来北京出差的兰州大学生命科学院教授张正春到圆明园参观，发现圆明园的湖底正在铺设防渗膜。既有专业知识又富有责任感的教授将这一情况反映到了媒体。

　　管理者，不是所有者

　　事情的原委也不复杂。今年1月，圆明园管理处为了节水，对全园2200多亩的湖底开膛破肚，将经过300多年自然演化，蕴藏着丰富生物和微生物的湖底淤泥挖掘、晒干、粉碎，并在湖底铺上了防渗膜。张正春等专家认为，这不仅破坏了圆明园湖中、岸边动植物数百年来形成的自然生态系统，还将阻断地表与地下水的自然沟通，阻断处于上风上水地区的圆明园对海淀区乃至全北京市地下水的补给。

　　此后，圆明园湖底是否应该铺设防渗膜，被政府主管部门、环保部门、市民、学者广泛地争论。但湖底铺膜防渗的科学性显然还并非问题的关键，真正值得拷问的是：谁有权决定圆明园的命运？

　　“自然之友”会长梁从诫在接受采访时强调：“圆明园不仅是圆明园管理处的圆明园，也不仅是海淀区的圆明园，它是全北京的圆明园，全中国的圆明园。”环保工作者们提醒中国人自己“应该对圆明园的现状有更多的责任感”。民间环保组织“地球村”一位志愿者说，圆明园历史上遭受过三劫，火劫、木劫、石劫，第一劫是英法联军干的，而后面两个劫都是中国人自己做的，“从历史的角度看，今天对圆明园生态环境的破坏是第四劫”。

　　然而，经济学中“公共绿地”的悲剧在于，越是公共所有的，越没有人对它有责任感。圆明园无论作为公园还是国家文物，都是社会公共产品，但是，它的产权如何界定，谁应该为圆明园的命运负责？

　　“这正是问题的关键。”中国社会科学院环境与发展研究中心郑易生教授在接受《商务周刊》记者采访时说。

　　郑易生专门从事风景名胜区管理与经营模式的研究，有关公园或风景名胜的产权归属，他向记者描述了一个全新的概念，“公益性国有资产”。

　　郑易生说，公园不像铁路、桥梁或国有企业，它不是一般的国有财产。“国家对一般国有企业的所有权，是有排他性使用权的所有权，而景区资源由于不具有排他性使用权，公民享用风景资源，是宪法规定的人民从事社会文化活动和受教育的权利的一个组成部分。”他说，“国家或其代表(政府)对它的所有权实际上就是对它的管理权，而不具有排他性的使用权，更不是商业经营权。”

　　郑易生介绍说，在美国，国家公园的管理者认为自己只是guard(管家)，而不是owner (所有者)，他们只有帮百姓照看和维护遗产的义务，而没有随意处置的权力。但中国法律对这一核心问题的描述是模糊的，实践中，政府对公益性国有资产更存在着权力滥用的现象，如将景区的经营权转让给企业、门票自行涨价、在世界遗产修筑人工索道等，政府显然都属于违法操作。

　　“审批圆明园是否能够铺设防渗膜的机关既不是文物局也不是环保局，而应该是人民代表大会。”郑易生说。

　　多部门交叉的行业管理

　　但根据媒体的相关报道，圆明园铺设防渗膜的决策非但没有上报人大，甚至没有通过文物机关和环保部门的审批。

　　圆明园方面3月31日对《人民日报》出具的书面答复称，2004年1月7日和1月17日，圆明园的环境整治工程得到了国家文物局和市文物局的正式批复，湖底防渗工程就是圆明园环境整治工程中的一项。但据一家媒体3月31日消息，北京市文物局表示，圆明园湖底铺膜项目确实没有在市文物局进行立项，属于违规操作。

　　北京市环保局也于3月29日对工程进行了调查。4月1日，国家环保总局官员牟广丰对记者明确表示，圆明园湖底防渗工程未按照《环境评估法》进行环评，属于违法工程。国家环保总局要求圆明园管理处补办环评报告，并将对此工程举行专家听证。

　　圆明园管理处对于违规、违法工程的判定显然始料不及。根据《人民日报》的报道，“当记者提出‘环境影响评价’这个词语时，李景奇主任显然不理解是什么意思。他接着说：防渗处理本身就是环境整治工程，不需要做什么‘环境影响评价’。”

　　而且，圆明园管理处副主任朱红还向媒体明确表示，湖底防渗工程是经过海淀区政府批准的，“没有经过像一般建设项目那样繁琐的审批程序，区长办公会讨论就通过了”。朱红还透露，湖底防渗工程投入3000万元，这笔钱全是由海淀区政府出的。

　　圆明园的身份问题涉及到我国园林、遗产管理体制混乱的问题。圆明园是公园同时也是遗址，园林部门和文物部门照理对它都有行业管理关系；湖底防渗工程涉及生态环境影响，又属环保、林业部门的职权范围；但是在行政归属上，圆明园又属于海淀区直属管理。

　　在圆明园遗址公园入口处，树立着“国家重点文物保护单位”的标志，落款是“中华人民共和国国务院”，但圆明园却是海淀区政府的直属单位。《商务周刊》记者向北京市园林局有关人士咨询园林管辖权归属的问题，该人士称，北京市有11个公园归市园林局直属，包括北海公园，颐和园，玉渊潭等，其他的公园则是属各区管理。至于为什么会有这样的区别对待以及区别的具体标准，这位人士也表示不清楚：“可能和历史有关吧。”

　　根据中国社会科学院环境与发展研究中心徐嵩龄教授《文化与自然遗产经济学界定与管理体制》一文的介绍，在我国，文化遗产基本属国家文物局管理，自然遗产分别由国家环保局、林业局、中国科学院等管理，那些被冠以“风景名胜区”与“历史名城”的遗产则由建设部管理。

　　郑易生教授指出，除了产权不明晰，园林管理的第二个关键问题就是管理体制没有理顺。多头管理的弊病是管理部门的职权不明，分工不清，在具体工作中可能造成谁都不管的局面。此次圆明园事件就暴露出这样的问题。

　　4月1日下午，“自然之友”和“博客中国”召集多方代表，在友谊宾馆举行了圆明园生态与遗址保护研讨会。主办方向国家和北京市的文物局、林业局、环保局以及海淀区政府等相关部门都发出了会议邀请，但除了国家环保总局，其他部门均未出席。

　　尽管专家认为圆明园的湖底防渗工程可能破坏生态环境，但据《京华时报》报道，圆明园遗址的主管部门北京市文物局认为，环境问题不属于其管辖范围。据该报道，4月1日，北京市文物局副局长孔繁峙表态，圆明园湖底铺膜属园林日常维护，不是文物建设项目，因此可以不审批。孔繁峙还强调：“对于遗址概念的界定一定要清晰，铺膜并未对遗址本身造成破坏。”

　　文物保护单位如何保护自然环境，由谁来保护的问题，在圆明园已经不是第一次碰到。据海淀区十二届人大代表，空军指挥学院副教授李小溪介绍，她曾给国家文物局局长单霁翔写信，就《圆明园遗址公园规划》中恢复山形水系部分的内容提出异议，并于2003年6月20日，召集相关领域的20余位专家、领导研讨《规划》。单霁翔在参会后表示，文物局在2000年批复《规划》时只邀请了风景园林、文物专家进行论证，没有考虑到生态保护，是一种缺陷。

　　其后，单霁翔在《光明日报》发表的文章里称：“圆明园里，地上地下的文物都在说话，每棵树、每根草都会说话。在那里，可以听到人与历史、人和自然、人与动物、人与植物的对话，感受到它们自然和谐的统一。我不赞成复建圆明园，也不赞成不注重历史遗迹保护与生态建设和谐的复建山形水系。” 据李小溪说， 单局长建议圆明园管理处修改《规划》中修复山形水系部分内容，文物局将重新审批。但此建议并没有得到圆明园管理处的积极回应。

　　据徐嵩龄教授《文化与自然遗产经济学界定与管理体制》一文介绍，在发达国家，遗产基本是由单一部门进行管理的。在意大利，原来由教育部管理，1975年后由新成立的文化与环境资产部管理；在西班牙，则由文化部管理，其下设立“历史遗产委员会”全面监察、咨询、规划遗产管理工作；在加拿大，最早由国务部管理，1980年代则归传播部管理，l993年，传播部改为遗产部；在澳大利亚，由环境与遗产部管理；英国则由内阁大臣级的国家遗产局负责管理。

　　徐嵩龄指出，文化与自然遗产由主司文化职能的单一部门领导，会有利于统一规范管理以及制定统一的保护与发展规划和政策，从而避免多部门管理中因部门价值取向差异而产生的标准冲突与利益冲突。他建议中国遗产的政府管理亦应像发达国家那样，可以将现时的多部门合为“国家遗产局”或“国家遗产委员会”，走单一部门主管之路。

　　市场化之争

　　对园林和遗址来说，行业管理多部门交叉的同时，行政管理权力则不断下放。“以前没有商业利益，谁都不管，国家把它当包袱给地方，地方又给下面的区、乡。现在有了商业利益谁都想管，地方代管就肯定会把地方利益、部门利益加进去。”郑易生说。

　　据圆明园管理处副主任朱红介绍，海淀区这几年对圆明园的支持力度非常大。根据管理处出具的材料，2003年，海淀区政府将圆明园山形水系的整治纳入了环境建设年的重要内容。同时北京市政府也对圆明园的环境整治工作大力支持，圆明园遗址保护整治工作已经列入了北京奥运行动规划和历史文化名城保护规划，而且圆明园遗址的保护整治工作连续四年被市政府列为“折子工程”。2004年，圆明园的环境整治被列入《北京市2004年直接关系群众生活方面拟办的重要实事》。资金方面，从2003年8月至2005年3月，市、区两级政府以及圆明园管理处共投入圆明园环境整治资金共计约8200万元。2005年圆明园环境整治工程计划投入达到1.2亿元。

　　而另一方面，根据《圆明园水资源可持续利用规划》测算，圆明园开放区湖底年渗水量为250多万立方米，北京景观用水从原来的每吨0.31元涨到1.31元后，圆明园一年的补水花费就达几百万元。虽然专家们指出圆明园的湖底渗漏对涵养海淀区甚至北京市的地下水源有益，但海淀区和北京市并没有对圆明园的自然渗水进行生态补偿，拨付专款进行补水。

　　“没有项目就没有资金，补水对圆明园是吃力不讨好的事情。”李小溪说，“而防渗蓄水搞游船，发展旅游，既能得到上面拨款，又能从中创收。”

　　对此，郑易生教授认为，根本误区还是将园林、遗产当作一般经济资源，一般国有资产，“完全从经济效益角度衡量合算不合算”。

　　徐嵩龄教授则向《商务周刊》提出，保护遗产与市场化其实并不矛盾。“我们国家走两个极端，要么把文物当作普通商店工厂一样来经营，要么完全反对市场化，认为市场化是文物保护的大敌。”他介绍，在发达国家，遗产单位收入主要分为外界资助和自身经营收入。像在欧洲，遗产丰富，只有高质量的开放和服务，吸引到越多的公众，才能争取到越多的资助。

　　但国外遗产单位自身经营收入结构和国内相当不同。徐教授介绍，遗产知识的普及教育服务、文物保护技术的咨询、培训、转让等专业服务，都是它们非常重要的收入来源，这些服务提高了遗产单位的开放质量，既有利于遗产保护，也对公众有益。但我国遗产单位的经营收入中，门票、餐饮和旅馆、购物等辅助性服务比例占绝对性多数，专业性、普及性服务过少，形成了中国遗产单位的经营收入构成的畸形。

　　“关键是国外对遗产单位定位为‘非赢利性单位’，这一制度保证了它能利用市场机制，达到保护遗产的作用。”徐嵩龄介绍，所谓“非赢利性”，是指这些单位的经营不是“利润导向”，而是“文化价值导向”的，其收益不用于分红，而是用于对遗产事业的再投入，而且它有权获得政府补贴与社会赞助，有权享受免税或部分免税。

　　“我们在这方面的差距还很大，关键是认识不足。”徐教授说，“我们提建设市场经济，但是不知道成熟的市场经济社会中，非盈利经济是社会的三大支柱之一。我们在这方面的制度缺失，简直不能用缺失形容，而是空白。”

　　圆明园管理处副主任朱红承认，他们在4月2日下午收到了国家环保总局要求补办环境影响评价报告的通知，圆明园铺设湖底防渗膜工程已停工，正等待专家论证。