商务周刊：修法新力量 各利益集团游说公司法

　　在目前中国的立法和法律的修订中，仅有政府和法律精英参与是不够的，更多利益主体都在通过各自的渠道做出利益的表达。他们的“游说”行为会产生哪些影响？

　　□记者 庞皎明

　　“在新《公司法》的修订过程中，确实出现了各方利益主体积极参与立法活动的现象 。”新《公司法》修改专家顾问组成员、中国政法大学教授赵旭东说。

　　这是1993年《公司法》的立法中所无法想象的。新《公司法》草案预计将在4月底由全国人大常委会进行二审，这意味着经过近一年修订工作的草案能否形成法律，已到了关键的时期。

　　“一审时可能因为时间较紧，还没听说对草案中的条款有什么争论。”《公司法》修改专家顾问组成员、清华大学商法研究中心主任王保树说，“各方的不同意见，在二审以后才会表现出来。”

　　在2月25日新《公司法》修订草案首次审议时，国务院法制办公室主任曹康泰表示，修订草案对现行《公司法》作了较大的修改，新增加44条，删除13条，修改91条。据本刊了解，新《公司法》目前已经确立了放开一人公司的设立、降低上市公司门槛、引入上市公司独立董事制度、降低公司注册资本、加强对中小股东以及债权人利益的保护等诸多新的内容。

　　这些新增的利于保护公司、股东和债权人合法权益的条款，是与《公司法》所涉相关利益方的努力分不开的。

　　修法的新力量

　　中国的民营企业家恐怕是对《公司法》体会最深的群体之一。现行《公司法》于1993年12月29日通过，1994年7月1日起正式实施，此后的10年，正是中国的非公经济转型最剧烈的10年。

　　“在企业经营的时候，我们经常遇到一些问题，这与《公司法》的缺陷或不合理关系很大。”上海复星集团董事长郭广昌对《商务周刊》说，“很多商界的同仁都有一个共识，那就是希望立法机关能尽快启动修订《公司法》的程序。”

　　企业界是试图影响新《公司法》修法决策的主要力量，郭广昌则是其中较早对《公司法》修订提出建议的一员。2004年3月的全国“两会”期间，郭广昌与浙江富润集团董事长赵林中、厦门涌泉集团董事长赖桂勇等人，向全国人大反映了希望修订《公司法》的意见。郭广昌的建议是取消或修改《公司法》中关于公司对外投资比例的限制性条款，调整《公司法》第23条和第78条的注册资本限额。

　　而赵中林的建议是，公司的设立、运行和管理，已经受到现行公司法的束缚和制约；它阻碍了投资者的行为和企业的发展，也影响到企业的经营效率和管理。“这些需要通过立法进行解决。”赵林中对《商务周刊》说。

　　在那次两会上，有601位全国人大代表和13位全国政协委员提出建议、议案和提案，要求修订《公司法》，其中针对现行《公司法》暴露的弊端，明确提出详细修订意见的议案有18件，附议的人大代表多达544人。

　　这是第一次大规模的由两会代表和委员提出修法建议。其实，此前《公司法》所涉调整对象及相关利益方对修法的呼声已经很高。

　　据本刊了解，2002-2003年间，用友软件董事长王文京、TCL总裁李东生、杭州百大集团董事长董伟平等人，都曾以多种方式呼吁对《公司法》进行修改，并且将这些呼吁向全国人大进行了转达。

　　2001年，北京律师秦兵以个人的名义，为保护小股东的利益不受侵害进行呼吁，这份包含10点意见，题为《我对〈公司法〉修改的建议》的信，不仅广泛流转于互联网上，也转到了立法机关相关人员的信箱。

　　“我们很多律师几乎每天都在使用《公司法》，对里边暴露的问题看的比较清楚；为了完善《公司法》，促使立法机关尽快对其进行修订，我们进行了将近一年的呼吁。”北京市律师协会公司法专业委员会主任张晓森介绍，为了《公司法》的早日修订，北京律师界通过多种形式进行了很长时间的努力，在2003年9月北京市律协公司法专业委员会举办的“《公司法》修改座谈会”上，邀请了不少政府部门的官员，包括国务院法制办公室专司《公司法》修改的姜天波处长，商务部外国投资管理司司长胡景岩和中国证监会法律部副主任冯鹤年等。

　　“这次律师们关心国家立法，参与国家立法，起到了非常好的效果，”张晓森说，“这是律师队伍逐渐成熟的标志，也说明律师对国家立法的影响力在逐步提高。”

　　商法学界也是有生力量。“近几年，我们大量地撰文和举行不同层次的学术会议。”王保树说，商法学界的研讨会一般都广泛邀请证券交易所、注册会计师协会以及全国人大法工委、国务院法制办等单位的相关人士参加，以增加研讨的实际意义。

　　“通过这种方式，社会各界尤其是立法部门对《公司法》的修改更加关注。”赵旭东说。

　　在专家学者、律师和企业界等民间力量对修订《公司法》发出强烈呼声之时，官方机构如中国证监会、工商总局、上海证券交易所等，对《公司法》的修改也提出了非常迫切的建议与要求。

　　建议如潮，在此情形下，《公司法》修订列入了2004年全国人大常委会的立法工作计划，修订起草领导小组由国务院法制办公室主任曹康泰任组长，副主任张穹任副组长，另有包括全国人大财经委、法工委、国资委、证监会等在内的7位部级高官出任领导小组成员。与此同时，还专门成立了一个由10人组成的专家顾问组，成员包括江平、王家福、王保树、陈、朱慈蕴、赵旭东、叶林、张勇健等。

　　院外活动

　　《公司法》正式进入修订程序后，利益各方及相关人士组织了大量院外活动。院外活动即游说，利益主体及其集团为了达到自己的政策目标，使用各种途径和方法向政府施加影响，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张。这种过去常见于西方社会的民主政治生态，如今在中国新《公司法》修订的过程中，也得到了初步但明确的实践。

　　今年3月，北京律师韩冰、秦兵，北京东城区人大代表司马南等5人，将一份修改《公司法》的建议提交全国人大常委会。他们提出，“为了加大对公司股东的利益保护”，在对《公司法》进行修改的时候，应增加“允许公司股东对公司经理、董事等高级管理人员提起赔偿诉讼”和“上市公司的经理和董事应当购买强制赔偿保险”两方面的内容。

　　这是一种典型的直接游说方式。他们把建议书直接提交了人大常委会，并发到了互联网上，同时还利用媒体舆论造势。

　　从国外影响立法的院外活动看，大致主要分为直接游说和间接游说两种方式。直接游说主要是指利益主体、集团将利益主张直接传递给议员或者国会工作人员，主要途径包括在立法听证会上作证、给议员打电话或者写信、呈送研究报告或法律草案等等。而间接游说主要是以迂回的方式，利用第三方来影响立法决策的行为，例如制造公众舆论影响立法，或者利用选民对议员施加压力等等。

　　其实，依靠各种直接方式来表达利益或思想主张的做法，在我国也早有先例。

　　1984年5月，一位经济学家通过人大代表向第六届全国人大提交了关于制定《破产法》的提案。1986年6月，当国务院将《破产法》草案提交全国人大常委会审议时，在51名发言者中，就有41人反对，仅有10人赞同。在这种情况下，这位经济学家通过各种方式到处游说说服，终于使越来越多的人大常委委员赞成《破产法》尽早出台。最终在第六届全国人大常委会第18次会议表决中，101票赞成、9票弃权、0票反对，《破产法》成功立法。

　　2001年-2002年，法律工作者俞梅荪与互联网评论家王俊秀、方兴东等人围绕《计算机软件保护条例》展开民间游说。他们通过给国务院、全国人大、全国政协的领导人，全国人大常委会委员和法律、财经、内务、司法等专门委员会委员、有关行政部门负责人以及相关研究机构的专家学者“送书”的方式，表达他们的呼声，推动人大代表和政协委员在两会上提交了相关的议案和提案，使其进入了立法程序。

　　这些行为无疑对新《公司法》的院外参与活动提供了借鉴。在影响公司法修订的过程中，各方利益代表，也采用了直接和间接这两种院外活动的方式，或者两者并用，双管齐下。

　　试图直接影响《公司法》立法决策的举动，律师韩冰、秦兵等人的做法并非孤例。“我们形成的《公司法》建议稿比国务院法制办的草案还要早，并且向相关人士进行了传阅。”建议稿一位撰稿人说。2004年9月，由清华大学商法研究中心主办、国务院法制办工交商事司与华夏证券有限公司合办的“21世纪商法论坛2004年国际会议”，举行了《中国公司法修改草案建议稿》的首发式。该建议稿由社会科学文献出版社集结成书，编写成员包括叶林、朱慈蕴、赵旭东等《公司法》修订起草小组成员。

　　全国人大代表、上海社会科学院院长尹继佐告诉《商务周刊》，在形成修订公司法议案的调研过程中，若干的企业界人士都向他表达了意见。“他们想通过我的代表身份向人大反映自己的诉求。”尹继佐说，“在一审后征求意见阶段，还是有不少人在反映。”

　　另外据本刊了解，用友软件股份有限公司也曾草拟了一部完整的《公司法》草案，上交给了全国人大。

　　这只是各方力量通过直接游说的方式，试图影响立法活动的部分例子；而通过间接方式影响立法，在公司法的修订过程中更是被各利益主体或专家学者频繁使用。与国外通过专门的游说事务所来实现利益表达不同，中国大多是通过强势政府部门和公开媒体实现这一目标。

　　中国注册师协会曾多次召开“《公司法》修订紧急研究工作小组”会议，邀请国务院法制办工经司、全国人大财经委等官员参加。而北京律师协会公司法专业委员会，也连续举行了多次公司法修订征求意见座谈会，除了邀请若干政界人士，商法学家和企业家也参与其中。在座谈会上，企业家们的意见得到了充分的表达。律师协会、注册会计师协会等中介机构，以行业的身份希望对立法产生影响，这在中国的立法史上还是第一次。

　　同时，学术界、律师界等与跟《公司法》实践密切相关的政府部门也取得了良好的互动。在各种形式的会议上，证监会、工商总局等部门频频作为邀请的对象。“这也促使证监会要求修订公司法的呼声非常迫切。”赵旭东说。

　　除了充分利用公众舆论和政府强势部门的沟通渠道外，多方利益主体还以撰文、发表演讲、参加会议等方式间接影响立法。

　　2004年8月17日，国务院法制办再次修订了7月5日形成的第一稿草案。在第一稿形成到再次修订的这段时间里，国务院法制办收到学术界、律师界、企业界和有关部门反馈的修改意见和建议超过了1000条。

　　“在这种基础上，可能还会有所改动。”赵旭东说。

　　游说仍然弱势

　　无论是通过直接的游说，还是采用间接的压力，对《公司法》的修订都产生了积极的作用。从目前情况看，在公司的设立中采用“准则主义”、引进“揭开公司面纱”制度、保护中小股东的利益等相关条款，已经被立法机关采纳而不再改动。而对独立董事和监事会的关系、公司注册资金降到何种程度才较合理等问题，在二审中可能仍会产生争议。

　　今年2月25日，全国人大常委会对《公司法》一审召开的修订说明会上，曹康泰指出，《公司法》修改坚持了“既积极又慎重”的原则，对社会各方面提出的意见和建议，分别情况作了如下处理：对于实践证明属于完善现代企业制度、促进资本市场发展和防止国有资产流失急需解决的问题，修订草案积极对现行法的有关规定做出修改、补充和完善；对于各方面普遍关注、意见比较一致、实践又需要、修改条件已经比较成熟的意见，修订草案尽量予以采纳吸收；对于一些从长远看有一定道理，但目前修改的时机和条件尚不成熟的，这次没有作修改；对于有关方面争议比较大的一些问题，这次也未作修改。

　　据本刊了解，各利益主体已明确提出建议、但仍存在争议的有三点。

　　一， 在“揭开公司面纱”制度中，控股股东滥用职权，损害他人利益时，如何承担相应的后果；在“公司债”一节中仍未规定“债权人会议”制度；

　　二， 有限责任公司最终注册资金额是否合理等问题。民营企业家赵林中在3月20日反馈给全国人大常委会法工委的意见认为，“有限责任公司的最终注册资金额建议为10万元。修改草案中明确为3万元感觉不妥；一是降幅过大，二是不利于保护债权人的利益”。但最后结果如何尚不知；

　　三， 是否可以对公司进行强制性审计的问题。这是中国注册师协会提出的建议。据本刊了解，这一意见并没有被采纳。

　　“为了让我们的声音得到重视，我们需要继续努力。”中注协一位工作人员说，“这次立法不能再像以往一样，仅由政府和法律精英垄断，我们需要在里边有利益的表达。”

　　各种争议还在继续，如何才能把利益诉求在二审到来之前体现到《公司法》当中，现在无疑到了关键的时候。各方的利益在二审到来之时还会进行如何调整，不久将会水落石出。

　　“为了共同的利益，他们就会试图影响立法的过程，这种现象在任何国家都是存在的。”西南政法大学教授吴越说，“市场经济带来了利益多元化，这并不可怕，相反只要我们正视它们，充分给它们诉求的渠道，不但扩大了公民参政的范围，也促进了立法和决策的科学化、民主化，能够很好平衡社会各方的利益。”

　　对于在《公司法》修订的过程中，多种色彩的利益主体、利益集团的各种活动，一位不愿透露姓名的立法研究专家认为，“这种现象是典型的民间游说政府，试图影响决策的间接压力比较突出，但是与国外公开的游说比较起来显得弱势。”

　　“《公司法》作为一部比较中性的法律，利益集团之间产生激烈角力的机会不多；但是企业家、律师、会计师以及专家学者的意见如何才能体现在法律当中，通过游说会起到一定的作用。”这位专家尤其强调，企业家们的意见很重要，但这次向全国人大递交建议的企业家多为人大代表。他说：“这不属于完全的游说。再者，专家学者的意见也是超脱的，他们注重的是法律的完美性，不代表什么人的利益。”

　　我国现行《公司法》是参照日本《公司法》制订的，但日本最有影响的财界组织日本经济团体联合会能对本国商法的制订产生实质的影响力。“我国这方面做得还不够，企业界的各种组织未必就能完全代表企业家们的利益。”修改公司法专家顾问组的一位成员说。

　　立法研究专家认为，这次的《公司法》修订，只能是立法逐渐走向民主、开明，社会各界都参与到了立法活动中来。从10人专家顾问组成人员来看，新《公司法》还是一部官方色彩占主导的法律。据本刊了解，《公司法》修订10人专家顾问组中只有两名企业界人士，但全部是中央直属大型企业。他们是中国石油天然气股份有限公司法律事务部总经理郭进平和中国电信集团公司法律部副主任张建斌。

　　针对公司法修订案中弱势游说这一现象，立法研究专家认为：首先，必须完善我国人大代表制度，让代表们从“身份代表”转变为“利益代表”，由“代表”向“代议”过渡；其次，推动各种非官方的利益代表集团的“利益表达”，允许各种利益集团参与到决策中来，并为他们提供渠道。 要实现真正的民主立法，必须摆脱法律的政府色彩，让公众的意见、各种利益集团的意见进行博弈，这是实现和谐社会的题中应有之义。