国资立法迷雾 一个掌控12万亿元国有资产的巨人

　　从1993年开始的国资立法历经12年，目前的国资立法似乎打了个圈圈又回到了起点，其出台尚有时日

　　文/舒眉

　　“现在对国资立法的很多敏感问题分歧比较大，我们还需要进行继续调研。”4月底， 中国政法大学研究生院院长李曙光对《全球财经观察》透露。李曙光是《国资法》起草小组的专家顾问之一。《全球财经观察》了解到，《国资法》新起草小组的工作基本上没有以之前已经制定了10年之久的那部《国资法》草案为基础，而是“一切从头开始，准备重新起草一部新的《国资法》。”

　　“形势已经发生了很大变化，12年前开始做的上一稿，现在看来有很多局限。”据知情者透露，此前，《国资法》起草小组成员曾分赴全国各地就此法作调研。“现在这部法律的进展还处在深入调研的阶段。

　　另据《全球财经观察》从权威渠道获悉，尽管《国资法》在2003年已被十届全国人大列入本届人大准备出台的重要经济立法项目，但短期内出台的前景并不乐观。

　　“起草组的设想是在今年年底或明年年初拿出新的草案，现在看来难度比较大。原因在于很多基础性的问题都没定下来，现在起草组争论的范围已经集中在6个问题之内，而其中国有资产的范围、国有资产法的具体名称、国资委的定位、国有资本经营预算这4个问题是其中的焦点。”这位全国人大财经委员会知情人士透露。

　　范围之争

　　知情人士解释说，立法范围是究竟做一部包括经营性、行政事业性以及资源性国有资产等都包括在内的“大国有资产法”，还是做一部仅仅调整经营性国有资产的“小国有资产法”。

　　1993年列入八届全国人大常委会立法规划的上一稿《国资法》草案中，将国有资产分为三类，即经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产。而这种分类被很多人认为远不够全面。

　　首都经贸大学的刘纪鹏教授也是《国资法》起草小组的专家顾问之一。他表示：“应该缩小之前那部《国资法》的立法范围，做一部规范经营性国有资产的法律就可以了，做一部‘大国资法’既不现实也没有必要。”

　　刘纪鹏教授认为，“而且，每类资产的管理目标都不一样，经营性资产是要保证其在关键领域的控制力以及保值增值，而行政事业性与资源性资产的管理目标，则是要保护其有效合理地使用，”刘纪鹏说，“况且行政事业与资源性资产其实已经有《行政法》、《土地法》、《矿山资源法》等法律可以保护，也有国土资源部等部门在管理，所以新《国资法》不用涉及那些方面，否则就将牵扯到这些相关法也要修改，以及与这些相关部门的冲突。”

　　因此，刘纪鹏认为，目前做一部专门针对经营性国有资产的《国资法》比较合理也比较可行。

　　而李曙光教授则认为首先应该理清国有资产的概念。他说：“很多人误解了国有资产这个概念，提到国有资产，首先想到的是国有企业这一块，从法学定义上讲，人们大多数时候讲的国有资产，实际上是非常小的一块。法学上所说的国有资产，是非常庞大的资产，更多的是用 “国有财产”这个词。从法律角度来说，国有资产指的是全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括经营性资产、非经营性和资源性资产，也包括国家依据法律或者凭借国家权力从这些资产上所取得的准物权以及国家享有的债权和无形产权。国有资产及其权利从总体上可以分为四类：国有物权、国有准物权、国有债权和国有无形产权。”

　　这样的定义实质上是财产权的定义，所以也许“国有财产”更容易被大家理解。李曙光说：“理解了这一点，就能明白通常所说的近12万亿国有资产实际只是国有资产中非常小的一部分，还有大量的国有资产未经评估，被大家忽视。而事实上，这些资产的流失可能在不为人注意地发生，现在没有人知道究竟是怎样的状况。”

　　“我认为，应该制定一部具有宪法性质的‘大国资法’将各类性质的国有资产都纳入明确的法律体系中。”李曙光说，“甚至可以考虑，就像目前的国资委只管理非金融的经营性国有资产一样，为各类性质的国有资产分别设立相应的国资委。”

　　但李曙光同时亦承认，这样的想法比较理想化，“从解决中国的实际问题出发，如果这个法的涵盖面这么大就不知道得搞到何时何月了。对国有资产的立法已经迫在眉睫，所以可以考虑立法范围窄一点。”

　　据了解，之前那部《国资法》草案难以出台的原因之一，正是因为起草小组希望一次到位地将所有性质的国有资产都纳入其中，但难以实现。“上一稿虽然将国有资产界定为三类，但整个草案90%的条款谈的都是经营性国有资产，显得总则部分与其他具体章节头尾不能呼应。”刘纪鹏说。

　　由于国有资产的范围没有明确，而《国有资产法》的具体名称也成为一个悬而未决的问题。“是定义为国有资产法还是国有财产法，或者是国有资本法，根据在全国各地进行调研，广泛征求包括政府官员、企业家、中介机构的专业人士等社会各阶层意见的结果，国资立法在现实层面的分歧很大，还没有形成一致意见。”全国人大财经委员会的知情人士透露说。

　　此外，国资委的职能定位也需要在这部法律当中明确界定。

　　虽然很多问题尚未真正厘清，但是众多学者都建议改变国有资产的监督管理体系，变“二层模式”为“三层模式”。

　　刘纪鹏教授解释，所谓“三层模式”就是在目前的国资委与国有企业之间，再建立起一个专事国有企业资本运营的中间层，“只有建立这样的三层模式才能帮助国资委走出目前的现实困境”。

　　经营预算执行之争

　　“国资委对于企业内部的干预越来越多，除了人事任免权，薪酬权，现在又想借编制国资预算制度约束国有企业的投资行为。”深能源一位高层管理者这样向记者描述地方国资委对于他们的监管。

　　自2003年4月挂牌后，国资委逐渐成长为一个身形庞大、掌控12万亿元国有资产的巨人。如果说去年的中央企业人事调整与随后的“主辅分离”等动作，是国资委通过人、物两条线不断强化自己意志的体现，那么编制国资预算制度描画的则是第三条线，那就是“钱”。

　　在过去的20多年里，国有企业一直遵循着“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业发展基金”的模式。这种模式带来的一个后果就是国有企业的发展难以协调，有机会的没钱，有钱的没机会。国资委发现，若在两者之间进行调配，有助于国有资产流动实现有进有退、有所为有所不为的战略。

　　既然要编制国资经营预算，考虑到国资委编制的仅仅是178家大型中央企业的国有资产而不能涉及整体的国有资产，因此财政部发出了不同的声音。财政部认为国资经营预算应和教育预算、军事预算等一起纳入公共预算的范畴(包括所有国有资产)内，建立一个更加全面的整个政府的资产平衡预算表。

　　因此，涉及国资经营的预算管理上，编制国资经营预算的权属存在众多争论。

　　《全球财经观察》获悉，现在有一些专家和人士提出应将国有资产监督管理职能赋予财政部，理由是原财政部的一部分经营性国有资产管理职能已划入国资委，但也有相当部分国资管理职能，主要是金融性资产的管理、行政事业性资产的管理、国有资产的预算性管理等仍留于该部。故将上述职能交于财政部，这样既便于工作衔接，也于理有据。

　　但反对人士则认为将这部分职能交与财政部也存在一些问题，主要是该部负责的是整个国家的财政预算管理与行政事业性国有资产管理，它对行政事业性国有资产的管理也主要是从账面进行管理与监督，而国资管理包括对经营性国有资产的管理，对这部分国资管理仅进行账面管理是远远不够的。由于这部分国资处于经营之中，具有保值增值功能，故对其的管理与监督应是动态性的，它与财政预算管理风格具有较大区别，而且整个国资管理工作量极大，如全交由财政部门管理则可能使两种职能相互影响。

　　从1993年开始的国资立法历经12年，目前的国资立法似乎打了个圈圈又回到了起点，其出台尚有时日。但李曙光教授说：“国资立法不必毕其功于一役，大可以分拆进行，例如完成国资经营预算法等，依次实现编制国资经营预算。”