还债体系破解7亿元债务难题

　　任卫东　刘健 李永文

　　——看重庆铜梁县如何化解政府债务风险

　　编者按：按平均每个乡镇负债400万元，每个村负债20万元来算，全国县乡政府债务高达数千亿元。这已成为威胁我国经济安全、影响基层行政能力的严重问题。由于县乡政府债 务数额庞大、形成复杂、清偿难度大，各地化解政府债务大都“雷声大、雨点小”，使问题越拖越大。重庆铜梁县转变执政理念，构筑还债体系，解决了许多地方领导认为“不可能解决”的事情，其经验值得借鉴。

　　5年前，重庆铜梁县乡财政累计负债7.4亿元，是当年地方财政收入的5倍多，债务风险使基层面临“政府信用缺失乏人投资，乡镇忙于躲债无心发展”的窘境，个别乡镇的债务靠自身财力甚至100年也还不清。铜梁县通过建立偿债目标责任制、降低行政成本以及对乡镇下放财权，上收事权等，构筑还债体系，4年多还债4.2亿元，预计剩余的政府债务，到2009年能全部还清。就是说，10年内将还清7.4亿元。

　　干部忙躲债

　　由于农村“普九”达标、清理基金会、储金会、举债搞城镇建设等原因，铜梁县乡两级政府负债累累。西泉镇负债上千万元，以现有财力，100年也难还清。全县33个乡镇中有26个乡镇需要县财政补贴保吃饭、保运转。土桥镇党委书记叶劲松1999年刚到任时，镇政府负债2800万元。他每天上班接待的人绝大多数是催债的，有个债主竟提着菜刀上门讨债；有的建筑队两次锁住学校大门，逼政府还校舍工程款。因为欠债不还，法院一年时间里10次查封镇政府账户。

　　庞大的债务压得基层政府喘不过气。乡镇干部为对付每年6月底、元旦、春节的“讨债三关”，总结出“过关三招”：下乡躲债；推托赖债(乡党委书记、乡长两个正职只留一个主持工作，以“两个签字才算数”为由推托)；集资还债。少云镇作为“政治任务”曾先后让10多名干部贷款帮还债。欠债1100多万元的平滩镇干部曾每人集资1万元，来偿还欠村民的钱。2000年底，负债1323万元的少云镇拖欠干部教师工资长达4个多月。

　　新官理旧事

　　针对乡镇干部普遍存在的“还债又苦又累难出政绩”的想法，铜梁从政绩考核的角度，建立还债的奖励机制和目标责任制，主要措施是：(一)县财政建立了偿债配套基金，乡镇偿还债务，县财政按1：0.3的比例给予配套补助；(二)对偿债好的乡镇提高分配转移支付资金、奖励现金；(三)实行减债行政首长负责制，将各乡镇每年减债目标任务完成情况纳入政绩考核，同时建立债务报告制度，凡有负债的乡镇，每年必须向同级人民代表大会报告减债工作，把减债作为政务公开的重要内容，定期公布；(四)对新举债项目实行登记制和审批制，必须报县政府审批，对盲目举债营造“政绩工程”者，视为违纪处理，防止新债发生。

　　乡镇还债积极性大增。过去难治的机构人员膨胀的“老毛病”自动消解，各乡镇对900多名自聘人员、临时人员大规模清退，仅此一项每年节支600多万元。

　　从根上找“处方”

　　铜梁县还债政绩考核机制运行一段时间后，又出现新矛盾，许多乡镇财政潜力挖尽了，难以继续还债。边远乡镇斑竹乡累计欠下190万元债务，而乡财政每年只有40万元的农业税收入，靠自身难以还债。铜梁县县长管洪分析说：“解决政府债务这一复杂矛盾仅靠乡镇努力远远不够，要建立‘上下联动，综合配套’的还债体系，创新财政管理模式、行政运行成本模式。”

　　因此创新财政管理模式，便是对乡镇下放财权，上收事权。原来铜梁县乡镇一级用百分之二三十的财权承担了百分之七八十的事权，财政小、事权大是陷入债务黑洞的重要原因，上收事权方面，首先由县财政统发乡镇干部教师工资和村社干部的误工补助，接着又将全县乡镇中学和乡镇卫生院上划给县级管理。据统计，仅近三年乡镇上划县财政所负担的工资增量一项，就达2800万元。这样一来，乡镇欠发工资的现象没有了。与此同时下放财权，除保留8户企业和金融邮电两个行业外，其余企业税收按属地县、乡分成。其余收入全部下划乡镇作为固定收入。土桥镇党委书记叶劲松说，这“一收一放”使乡镇财权、事权基本相称了。

　　下放财权后，为防止乡镇盲目使用资金，铜梁县推行了“村财乡管，乡财乡有，代管消赤(字)”，即由乡镇农村财务管理机构对村级财务代理核算；乡镇财政资金则按照“所有权、使用权、审批权”不变的原则，由县财政实行集中核算形式的会计委派制度。

　　乡镇财政“包袱”甩到了县级，县财政如何消化？铜梁县一是抓发展提高财政实力和还债能力；二是在全国县一级率先实施“三个听证制度”，即实施县级财政预算追加听证制度、国有资产处置听证会制度、公务用车购置听证制度，听证人员由各部门代表、人大代表、政协委员等组成，这样每年节省行政开支500多万元。

　　还债还出政府信用

　　以前由于政府欠债长期不还，铜梁县是远近闻名的“信用高风险区”，许多外来投资者都绕着走。铜梁县县委书记马平认为，以前乡镇负债过重，从经济学概念，早就应该破产，更谈不上信用；现在全县乡镇已经还了部分债务，政府信用又开始恢复。

　　“偿还政府债务”体系巧解一系列的体制难题，还债有了现实操作空间，从而还出了基层政府信用。华兴镇以前因为欠债，财政账户多次被法院查封，企业老板一听说华兴镇就头疼，根本不敢来投资。镇党委书记陶智勇告诉记者，镇里拿出300多万元还了超过一半的债务后，政府信用明显恢复，近3年累计引进了5户有实力的外来企业，加上原来的企业，每年能够创造税收700多万元。陶智勇高兴地说：“过去害怕拿钱还债限制发展，现在看来是促进了发展。”