中国经济周刊：25年难产 电信法遭遇中国式难题

　　世界金融组织最近一次调查显示：到今年年底，中国电子信息产业产值将有650亿美元的增长。但是如此庞大的产业，目前还没有相关法律来规范。尽管已经列入今年的立法计划，但近日有人大常委会委员表示，由于时间的原因，历时25年而难产的《电信法》年内出台仍有困难。

　　★ 文/刘娟 吕明晓

　　《电信法》，这部被全国人大认定为“条件成熟时安排审议的法律草案”至今也没有等到“条件成熟”的时候，尽管从1980年就开始起草，历经了长达25年的漫长讨论、争论、辩论，恐怕没有哪部法律会得到如此“待遇”。

　　水到渠未成

　　从1980年起，我国正式开始起草《电信法》的工作，并于1988年开始列入国务院年度立法计划。5年后，1993年《电信法》起草工作开始列入第八届全国人大立法规划，1998年和2003年分别列入第九届和第十届全国人大常委会立法规划，并列为第一类立法项目。

　　2000年9月25日，被业内人士称为“小电信法”的《中华人民共和国电信条例》出台，虽然规定了电信资源有偿使用制度、电信网间互联调解制度、经营许可制度等八大制度，但毕竟这部“小电信法”只是一部行政法规。“它的不足还是很明显的。”原对外贸易经济合作部条约法律司的王洋为其总结了两个缺憾：行政管理色彩较浓，管理范围宽泛；规定概括，操作较难。

　　2004年底，关于《电信法》将要出台的传闻频频亮相，暗流涌动。有人说四大电信公司要采取“两两组合”方式，有人说要采取看上更美的“六合三”版本，尽管辟谣的声音不逊色于谣言的声音，让人们云里雾里，但是《电信法》的脚步真的越来越近了。

　　但越来越近，不等于真正的到来。尽管《电信法(送审稿)》在2004年年中由信息产业部第六次部务会审议通过，并决定提请国务院审议，而且修改意见已送返国务院法制办，但根据全国人大常委会法律审议的一般程序，一部大法的出台一般都要通过三次审议，而按全国人大常委会每两个月开一次全体会议的惯例，走完这三次正常审议，将至少需要半年时间。全国人大常委会委员侯义斌还表示，“而且，很难保证连续三次常委会全体会议都一定审议《电信法》(草案)”。

　　电信业是中国近年来发展极迅速、技术更新极快的一个产业，也是利益最难调整的一个产业，更是亟待解决问题最多的一个产业，如果产业规范难度和产业发展速度成反比的话，《电信法》迟迟不能登台也就可以找到理由了。

　　七大障碍阻拦

　　对“霸王现象”突出的电信行业，《电信法》仿佛天生一张“明星脸”，“绯闻”多多。政策与监管合一、业务的垄断与开放、互联互通、资费市场化、是否发放牌照，甚至网络游戏是否要加入规范范围都成为各界“口水战”的“炮弹”。刨除这些具体的“炮弹”不说，《电信法》登台还有七大障碍。

　　一、产业处于培育初期，不确定性强，而立法需要相对确切的知识为依托。而电信业的发展是“摸着石头过河”，既没有传统经验来遵循，也没有本土化了的外来经验，只能通过试错、走弯路来获取电信产业的改革和发展。发达国家“先立法、后改革”的模式注定不能被采用。

　　二、经济社会发展变迁快速，法律必须要经常性调整，否则容易造成法律的滞后。法律需要稳定，但经济现象的变化却是层出不穷，作为法律的《电信法》一旦确立，就不能随时间变化而调整经济主体的利益，势必造成经济主体的矛盾激化，反而不利于电信产业和利益关联群体的利益保障。

　　三、在电信产业改革时期，政企高度合一，无法用“激进”的方式进行体制改革。同时，转轨期间法律制度严重供给不足，公务人员没有依法行政的理念，而习惯于用批示、红头文件、命令的形式来处理事情。即便是改革深入的现在，一些地方还存在执法证不如介绍信的现象。

　　四、立法是专业化行为，管制部门对管制企业的信息认知困难，尤其对产业的投资、价格、服务质量、财务等重要信息依据缺乏了解，使管制立法缺乏正确的判断。

　　五、行政立法模式是电信立法的最大障碍。我国的行政立法模式存在着立法意图过于倾向行政部门、难以利益兼顾等不足之处，体现在电信立法上，行政部门自身也可能没什么积极性去准备立法，或者立出来的法尽管符合行政部门的利益，却不符立法原则，容易侵害社会利益。尽管管制机构具有立法、执法、行政等功能，但目前行政改革还未达到成立向立法机构负责的管制机构，这就决定了行政占主导因素的立法模式还不大可能在短期内改观。行政立法的最大障碍是倒不是立不成法，而在于不利于行政人员依法行政理念的形成。

　　六、既得利益阻碍法律生成。哪个国家立法都不可避免地要受到利益集团的影响，所以最好的办法就是让利益集团公开博弈，形成一种大家都遵守的立法规则。但在我国，转轨时期的利益集团还处于培育阶段，公开利益博弈的制度无法形成，尤其是消费者这一群体的利益不仅容易在交易中被损害，也容易在行政甚至立法中被损害。同样由于利益诉求途径的缺乏，使得一些声音不能在体现出来。加之制度约束缺乏导致的私人利益追求、权钱交易、社会资本关系等原因，生成了既得利益并给维护既得利益创造了条件，这显然不利于法律的生成。

　　借鉴旁人经验

　　尽管任何法规的修改和新政策的颁布都会对一些既得利益造成影响，但是总会有适合的角度和办法做到尽量公平。比如在我国同样是利益纷繁复杂的金融业，证监会和银监会就给电信业提供了一面可以借鉴的“宝镜”。

　　在证券领域，我国实行了一种发审委制度，即股票发行审核委员会。依照1999年9月发布实施的《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》规定，发审委依照法定条件审核股票发行申请，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。证监会根据发审委提出的审核意见，依照法定条件核准股票发行申请。这使得发审委对提出上市申请的企业能否上市拥有决定性的权力。

　　这一制度实施4年来，发审委在企业申请发行上市审核过程中，较好地起到了专业把关和分散审核风险的作用。

　　社科院法学研究所专家周汉华认为，在电信法的互联互通监管方式上，可以借鉴类似的监管形式。为保证互联互通争议诉诸电信监管部门以后处理过程与结果的客观性、公正性与公开性，也为了更好地发挥专家的作用，建议电信法在现行的专家公开论证制度的基础上，建立独立的专家初步裁决制度，使专家裁决具有更大的法律效力。电信法可以对互联争议的解决规定稍作修改如下：电信监管机构在接到申请裁决请求后，随机邀请电信技术、经济、法律方面的专家进行初步裁决，并根据初步裁决意见对互联争议作出最终裁决。专家裁决制度的具体程序，由电信监管机构另行制定。电信监管机构最终裁决改变初步裁决决定的，应当说明理由。

　　世界电信业改革有两大主轴：一是打破垄断、引入竞争，另一个是加强监管、规范市场秩序。如果没有有效的监管，电信市场不可能实现有效竞争，电信业就有可能成为脱离法律之缰的“野马”。“缺乏法律授权的监管机构既不能有效地解决电信行业内部存在的深层次矛盾，又不能对自己的监管行为承担相应的责任，《电信法》的出台宜早不宜迟。”信息产业部电信研究院政策研究所法制监管部副主任续俊旗这样表示。

　　资料：

　　各国《电信法》

　　美国 1996年《电信法》的立法宗旨之一是推动全面竞争，放开所有的市场分割和限制，使得经营长话业务的公司与经营本地业务的公司之间、有线电视公司与电信公司之间能够互相进入对方的市场。1998年到2000年，美国联邦通信委员会(FCC)发出了700多份国际电话服务经营许可证。此后，美国电信企业之间的收购、兼并愈演愈烈。

　　英国 1984年《电信法》颁布之后，英国政府以这部法律为依据，出台了一系列改革措施，如取消英国电信公司电信业务垄断经营权、出售政府拥有的英国电信51%的股权、设立管制机构电信办公室等。

　　德国 1996年7月，德国新的《电信法》出台，根据该法规定，德国成立了新的电信管制机构，并从1998年1月1日起全面开放德国电信市场。

　　法国 根据1996年《电信法》，在经济、财政和工业部下设立了邮电管理局，同时还设立了电信管制机构—电信管制局及频率管理局。

　　巴西 在1997年依照《电信基本法》设立了电信管制机构—国家电信监管局(ANATEL)，负责电信市场监管，而巴西通信部负责研究和制订电信政策。